Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, dokonana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: Minister) – działającego jako Instytucja Pośrednicząca – w ramach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 1.4-4.1. "Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R".
Minister dokonał oceny w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z [...] listopada 2009 r. (złożonym w dniu 16 listopada 2009 r.) E.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka) wystąpiła o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Opracowanie i wdrożenie bezprzewodowego sterowania oświetleniem ze szczególnym uwzględnieniem technologii SSL". Jako cel projektu wskazano opracowanie elementów elektroniki pozwalających realizować ideę sterowania bezprzewodowego oświetleniem awaryjnym z wykorzystaniem technologii SSL, a także opracowanie systemów optycznych dla uzyskania maksymalnej wydajności świetlnej opraw. Spółka wskazała, iż według jej wiedzy przedkładany projekt nie jest stosowany w P. i E., a także nie są znane przypadki zastosowań takiego rozwiązania w krajach najlepiej rozwiniętych jak J. czy S. Z.. Zdaniem Spółki innowacyjność prezentowanego rozwiązania zdefiniowana jest w 3 obszarach, tj. technologia sterowania bezprzewodowego Z. [...] w oświetleniu awaryjnym jako oryginalne oprogramowanie do zarządzania systemem oświetlenia awaryjnego bezprzewodowego, nie zastosowane dotąd w żadnym rozwiązaniu.
Rozwiązanie to w sytuacjach krytycznych, podczas zniszczenia przewodów i urządzeń podczas pożarów pozwoli na komunikowanie się z poszczególnymi oprawami oświetlenia awaryjnego i sprawnych ich działaniu. W połączeniu z inteligentnym systemem oświetlenia awaryjno - ewakuacyjnego pozwoli bezpiecznie wyprowadzić ludzi z zagrożonych miejsc. System bezprzewodowego komunikowania się z oprawami oświetleniowymi w technologii SSL pozwoli z kolei na sterowanie tym oświetleniem w zależności od potrzeb i oszczędzanie energii potrzebnej do oświetlenia. Technologia pozwoli również ograniczyć wydatki inwestycyjne na sterowanie oświetleniem To rozwiązanie zostanie objęte ochroną patentową w zakresie minimum 3 oryginalnych obszarów, w tym struktura sieci łącząca pracę opraw wykonanych w technologii SSL ze sterowaniem bezprzewodowym. Produkt będzie stosowany w budynkach użyteczności publicznej w Polsce i na świecie w ramach istniejących norm zobowiązujących inwestorów do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników budynków.
Produkt zastąpi dotychczasowe systemy przewodowego sterowania i pozwoli na wyeliminowanie układania przewodów w budynkach, a zatem ograniczy koszty inwestorów oraz wyeliminuje wady powstające np. na stykach łączeń, związane z komunikacją przewodową. Produkt pozwoli też na bezproblemowe administrowanie systemu oraz jego serwisowanie niezależnie od miejsca w którym się odbywa. Ze względu na swoje możliwości produkt będzie dowolnie konfigurowalny, umożliwi współpracę z innymi systemami budynku zapewni realizację wszystkich niezbędnych funkcji w zakresie oświetlenia awaryjnego budynku. W końcowej części Spółka stwierdziła, iż do prawidłowej realizacji projektu niezbędna jest budowa zakładu produkcyjnego i wyposażenie go w ciągi technologiczne, urządzenia i maszyny produkcyjne.
Pismem z 6 stycznia 2010 r. M. Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości S.A. w K.– działająca jako Regionalna Instytucja Finansująca – poinformowała Spółkę, iż złożony wniosek został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych, w związku z czym został przekazany do Komisji Konkursowej celem przeprowadzenia oceny merytorycznej.
Pismem z dnia 28 maja 2010 r. o numerze [...] Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) – działająca jako Instytucja Zarządzająca – poinformowała, że nie zostało przyznane wnioskowane dofinansowanie, bowiem zgłoszony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów obligatoryjnych. Uzasadniając powyższą informację PARP wskazała, że Spółka nie spełnia następujących kryteriów:
- 1) Kryterium “Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac". W tym zakresie PARP podkreśliła, iż Spółka – jako nowe w sensie formalnym przedsiębiorstwo – nie posiada doświadczenia w zakresie B+R, przedstawia bardzo ogólnikowy i skrótowy opis prac B+R. Zdaniem organu trudno jest określić do czego zatrudnieni będą inżynierowie oprogramowania, skoro w opisie prac rozwojowych nie ma informacji o aspekcie projektu dotyczącym programowania. Zwrócono uwagę, iż Spółka wprawdzie opisuje imiennie doświadczoną osobę zaangażowaną w projekt, jednakże nie wiadomo jaki zakres zadań ma ona pełnić. Ponadto przedstawione uzasadnienie dla badań B+R w 1.4 jest mało szczegółowe i budzi wątpliwości. Spółka nie wskazuje również na plany pozyskania do współpracy wykwalifikowanej instytucji zewnętrznej w tym zakresie (do prac B+R), a jedynie zakłada taką współpracę, jednakże nie znajduje to odzwierciedlenia w harmonogramie i opisach prac badawczych. Nie można uznać w/w kryterium za spełnione.
- 2) Kryterium “Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Wśród wydatków określonych w Harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu i w Biznes Planie (opis 11 str. Biznes Planu) przewidziano zakupy sprzętowe, a w części 1.4 możliwa jest tylko amortyzacja tych środków technicznych. Wątpliwości dotyczą takich zasobów technicznych jak: oscyloskop cyfrowy [...] zł, analizator do badania urządzeń [...] zł, kamera termowizyjna [...] zł, serwery [...] zł, tester diod [...] zł, sonda pomiarowa [...] zł. Ponadto trudno jest – w ocenie PARP – uznać wydatek w postaci “rezerwy na nieprzewidziane potrzeby [...] zł". Organ wskazał, iż recenzent rozumie, że racjonalne jest przyjęcie takiej rezerwy, jednak nie powinno się jej umieszczać w części wydatków kwalifikowalnych. Wykreślenie tylko tych zadań (zakupów) z części kosztów kwalifikowalnych etapu I powoduje przekroczenie dozwolonego limitu korekty w wysokości 10%. Zdaniem PARP wątpliwości w projekcie jest jednak więcej. Spółka (szczególnie w odniesieniu do budżetu całego projektu) bardzo pobieżnie lub wcale nie wyjaśnia poszczególnych pozycji kosztów (licencje oprogramowania). Dotyczy to też pozycji kosztów ogólnych części 1.4, przy czym – jak podkreślił organ – jednocześnie wydaje się, że wymienione pozycje należą do kategorii kosztów operacyjnych. Wskazano również, iż nie przedstawiono opisu stanowisk w projekcie i specyfikacji zadań oraz wymagań. PARP stwierdza, że przedstawienie wszystkich szczegółów projektu przekraczałoby zakres informacji wymagany we wniosku i Biznes Planu, jednak forma prezentowana przez Spółkę powinna dokumentować, że posiada ona dokładnie określoną specyfikację prac, uzasadniać wszystkie pozycje i przekonywać, że ma przemyślane wszystkie aspekty. Przedstawione prace wdrożeniowe także nie zostały szczegółowo opisane, co powinno być szczególnie ważne przy wnioskowanym dofinansowaniu o środki w wysokości około [...] milionów zł. Dodatkowe wątpliwości budzi zadanie kwalifikowalne w części inwestycyjnej “Budowa zakładu produkcyjnego..." (1.4aHRF). Kwota całkowita zadania to [...] zł ([...] zł z VAT). Kwota kwalifikowana w tej pozycji to jednak [...] zł. Zdaniem PARP, nie wiadomo skąd wynika różnica pomiędzy kwotą całkowitą, a kwalifikowaną. Zapis ten należy więc uznać za błędny. Konkludując podniesiono, iż w świetle braku szczegółowości opisu merytorycznego w ogóle nie można uznać zasadności poniesienia wydatków w części wdrożeniowej.
- 3) Kryterium “Harmonogram projektu umożliwia prawidłową i terminową realizację przedsięwzięcia". W tym zakresie organ stwierdził, Spółka iż nie przedstawia wyczerpujących informacji o harmonogramie prac i ich rozplanowaniu w czasie. W konsekwencji, na podstawie przedstawionych, bardzo ogólnych informacji nic można uznać, że harmonogram jest prawidłowy.
Spółka na powyższe pismo złożyła protest z dnia 14 czerwca 2010 r., odnosząc się do zakwestionowanych przez PARP kryteriów oceny merytorycznej oraz formułując zarzuty wobec ustaleń organu w tym zakresie.
W odniesieniu do pierwszego Kryterium Spółka zarzuciła:
błędne zinterpretowanie zapisów we wniosku w ramach pkt. 11 i 12 oraz pkt. B.2.1, C.1.9, C.3 i C.4 Biznes Planu;
błędne zinterpretowanie zapisów w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka;
brak analizy zapisów wskazanych w opisie do Kryterium zawartych w Przewodniku po kryteriach [...];
- d) uchybienie procedury poprzez niezastosowanie się do zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu, zgodnie z którymi PARP winien wezwać Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.
W obszernym uzasadnieniu do powyższych zarzutów Spółka przedstawiła cytaty z załączonego do wniosku Biznes Planu oraz szczegółowo odniosła się do stanowiska PARP w tym zakresie. Wsakazała, iż ocena wniosku dokonana została na podstawie zawartych w nim informacji, wykraczając jednak poza zakres przedmiotowego kryterium. Zgodnie z § 7 pkt.2 ust 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w przypadku braku informacji niezbędnych do oceny kryterium (lub przedstawienia informacji niepełnych) do właściwej oceny kryterium, oceniający winni poprzez Przewodniczącego Komisji wezwać wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dostarczenia informacji w zakresie punktów i zagadnień tego wymagających, tj. zatrudnienia poszczególnych pracowników, współpracy z jednostką zewnętrzną, szczególnie jeśli w opinii oceniających w dokumentacji podstawowej zabrakło uzasadnienia zakresu zlecanych działań i informacji co do doświadczenia i referencji.
W konsekwencji Spółka zauważa, iż oceniający popełnili błąd polegający na uchybieniu procedury wynikającej z § 7 pkt.2 ust.8 Regulaminu, bowiem ocena dokonana została na podstawie niepełnych – w opinii samego oceniającego – informacji, co zostało wskazane w uzasadnieniu pisma PARP z 28 maja 2010 r. W ocenie Spółki, zgodnie z ww. zapisem, w przypadku braku informacji niezbędnych do oceny kryterium (lub przedstawienia informacji niepełnych) do właściwej oceny kryterium, zgodnie z powyższym, Oceniający winni poprzez Przewodniczącego KK zwrócić się do Spółki o złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień, co pozwoliłoby na ocenę zgodną z powyższym punktem bez zagrożenia, iż złożone wyjaśnienia prowadziłyby do modyfikacji treści złożonego wniosku. Treść zawarta we wniosku poprzez dodatkowe informacje nie zostałaby zmieniona, jedynie stanowiłaby dodatkowe wyjaśnienia, które "stanowią integralną część wniosku".
Ponadto Spółka zwróciła uwagę, iż kryterium merytoryczne obligatoryjne "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac", zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, powinien być oceniany na podstawie kilku punktów łącznie a nie wybiórczo.
W odniesieniu do drugiego Kryterium Spółka zarzuciła:
- a) błędną ocenę kryterium na podstawie części V wniosku o dofinansowanie oraz na podstawie opisu i danych zawartych w p. C.1 (w szczególności C.1.4-5 i C.1.7) oraz tabeli C5 i C6 biznes planu";
- b) błędne zinterpretowanie zapisów w Przewodniku po kryteriach [...];
- c) błędną ocenę kryterium poprzez brak analizy zapisów wskazanych w opisie do kryterium zawartym Przewodniku po kryteriach [...];
- d) uchybienie procedury poprzez niezastosowanie się do zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu, zgodnie z którymi, PARP winien wezwać Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.
Uzasadniając powyższe zarzuty przywołano w proteście zapisy Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013, zatwierdzonego w dniu 31 sierpnia 2009 r. W ocenie Spółki, podnoszone przez oceniającego kwestie i uwagi w zakresie spełniania lub nie zapisów kryterium, jednoznacznie wskazują na brak rozumienia istoty korelacji i powiązań pomiędzy charakterystyką i funkcjonalnością kupowanych urządzeń i aparatury, a celem realizowanego projektu. Nie będąc w posiadaniu dostatecznej ilości informacji oraz nie dysponując wystarczającym doświadczeniem w przedmiotowym zakresie – na co zdają się, zdaniem Spółki, wskazywać zawarte w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. uwagi – oceniający (członek komisji konkursowej) winien bezwzględnie poprzez Przewodniczącego Komisji, wezwać wnioskującą do złożenia dodatkowych informacji w powyższym zakresie, tj. powiązań i zależności pomiędzy planowanymi zakupami a celami projektu.
W ocenie Spółki, przedstawione w odpowiedzi informacje, absolutnie nie modyfikowałyby treści wniosku o dofinansowanie, a stanowiłyby jego integralną całość, pozwalając jednocześnie oceniającemu na dokonanie rzetelnej oceny projektu. Skarżąca w sposób szczegółowy opisała również wskazane we wniosku urządzenia oraz przedstawiła uzasadnienie ich zakupu z wnioskowanych środków finansowych. Wskazała przy tym, iż oceniający z góry przyjął, iż podane wartości nie stanowią kosztu amortyzacji, a koszt zakupu. W tym przypadku również zarzuciła, iż organ nie zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie tej kwestii i ewentualną korektę zapisu. Spółka nie zgodziła się z oceną w zakresie wyjaśnień poszczególnych pozycji kosztowych, zawierających – jej zdaniem – precyzyjne określenie przeznaczenia oraz wykorzystania w ramach projektu, stwierdzając, iż ocena ta była pobieżna.
Odnosząc się do zaproponowanych w projekcie stanowisk pracy Spółka wskazała, iż odpowiadają one wprost na zapotrzebowanie wynikające z zakresu prac badawczych. Zarzuciła PARP, iż nie zauważyła korelacji i zależności pomiędzy poszczególnymi elementami projektu i osobami przedstawionymi w jego strukturze. Wskazała, iż nie będąc w posiadaniu takiej wiedzy, organ winien za zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii.
Spółka odniosła się także do kwestionowanych wydatków związanych z zadaniem 'Budowa zakładu produkcyjnego...'. Wskazała, iż aby móc korzystnie wdrożyć wyniki prac badawczych niezbędnym jest budowa nowego zakładu produkcyjnego oraz wyposażenie go w odpowiednie ciągi technologiczne. W ocenie Spółki, we wniosku precyzyjnie określono wymagane zakupy z tym związane, zaś brak szczegółowych informacji w zakresie specyfikacji linii technologicznej wynika z braku możliwości wyboru odpowiedniej linii technologicznej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Skarżąca zwróciła uwagę, iż nie można było z góry zadeklarować zakupu konkretnej linii technologicznej bowiem byłoby to niezgodne z Regulaminem przeprowadzenia Konkursu. Brak wskazania konkretnych rozwiązań wynika też z faktu, że producenci linii technologicznych oferują sprzęty o różnym stopniu zaawansowania technologicznego, sposobu obsługi, kontroli procesu, zaś na początku wdrażania projektu nie jest do końca wiadome jak skonstruowane i zbudowane zostaną moduły elektroniczne, jak skomplikowane będą pod względem technologii produkcji i czy linia produkcyjna sprosta wymaganiom produkcyjnym.
Dopiero przy końcu projektu konstruktorskiego wiadomo, jakie urządzenia są potrzebne do realizacji produkcji, jak precyzyjne co do możliwości układania najmniejszych elementów elektronicznych, z jaką prędkością powinny pracować, które parametry elementów elektronicznych należy kontrolować w sposób szczególny i jakie urządzenia kontrolne powinny w sobie zawierać elementy linii produkcyjnej. Różnica w kwocie całkowitej, a kwalifikowanej w zadaniu inwestycyjnym "Budowa zakładu produkcyjnego" wynika – zdaniem Spółki – z dwóch kwestii: 1) cały zakład produkcyjny składać się będzie z 2 hal produkcyjnych (hala produkcji elektroniki – koszt kwalifikowany; hala produkcji fotowoltaiki – koszt niekwalifikowany) oraz hali magazynowej (połowa kosztów to koszt kwalifikowany z uwagi na bezpośredni związek z celami projektu, druga połowa to koszt nie kwalifikowany z uwagi na fakt, iż dotyczy on innego realizowanego łącznie projektu);
2) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjnego Gospodarka, możliwym jest zakwalifikowanie jedynie połowę kosztów związanych w zakupem robót i materiałów budowlanych.
W odniesieniu do trzeciego Kryterium Spółka zarzuciła:
- a) błędne zinterpretowanie zapisów pkt. 5 i 24 wniosku o dofinansowanie oraz tabeli C5 biznes planu;
- b) błędne zinterpretowanie zapisów w Przewodniku po kryteriach [...];
- c) błędną ocenę kryterium poprzez brak analizy zapisów wskazanych w opisie do kryterium zawartym Przewodniku po kryteriach [...];
- d) uchybienie procedury poprzez niezastosowanie się do zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu, zgodnie z którymi, PARP winien wezwać Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż zgodnie z opisem przedstawionym w Przewodniku po kryteriach [...], koniecznym jest by terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z projektem mieściły się w ramach czasowych podanych w punktach 5 i 24 wniosku o dofinansowanie i powinny być spójne z tabelą C5 w biznes planie. Załączona tabela C5 w precyzyjny i jasny sposób definiuje wydatki w ramach projektu, określając procent wydatków uwzględnionych w projekcie jako wydatek kwalifikowany do wsparcia. Przyjęty harmonogram określa dokładnie daty rozpoczęcia i zakończenia prac nad poszczególnymi etapami projektu oraz zadaniami w ramach etapów.
Po raz kolejny Spółka zwróciła uwagę, iż w sytuacji, w której oceniający uznają, że przedstawione informacje są niewystarczające do właściwej oceny wskazanych kryteriów, winni – zgodnie z Regulaminem – wezwać wnioskującą do złożenia dodatkowych informacji.
Pismem z 19 lipca 2010 r. o numerze [...], PARP poinformowała Spółkę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Na wstępie organ podkreślił, iż zgodnie z zasadami Programu ocena merytoryczna projektu odbywa się w oparciu o dane i informacje przedstawione przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie oraz wymaganych załącznikach, w szczególności w Biznes planie. W związku z tym wszystkie informacje niezbędne do oceny projektu powinny zostać umieszczone w opisie projektu w odpowiednich punktach wniosku i Biznes planu. PARP zauważyła, iż w § 6 Regulaminu Przeprowadzania Konkursu dla Działania 1.4-4.1 POIG, wyraźnie podkreślono, że składany wniosek o dofinansowanie powinien być wypełniony zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku. Wniosek wraz załącznikami powinien zawierać odpowiedni zakres konkretnych informacji umożliwiających dokonanie pełnej oceny pozwalającej na decyzję w sprawie udzielenia wsparcia.
Jednocześnie wskazano, iż na stronie internetowej PARP zamieszczono zarówno karty oceny merytorycznej, w których przedstawiono obowiązujące kryteria oceny projektów dla Działania 1.4 - 4.1 POIG, jak również Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, który szczegółowo opisuje sposób oceny każdego z kryterium. W związku z tym PARP uznała, iż Spółka została poinformowana o konieczności przedstawienia we wniosku o dofinansowanie pełnych informacji, które potwierdzają, że złożony projekt kwalifikuje się do przyznania dofinansowania.
Mając na uwadze podkreślone na wstępie założenia, organ wyjaśnił Spółce, iż jej projekt oceniono negatywnie ponieważ przedstawione w nim opisy nie zostały dokonane w sposób wyczerpujący i nie uwzględniały wszystkich wskazówek przedstawionych w dokumentacji konkursowej.
Odnosząc się do poszczególnych kryteriów wyboru PARP podniosła w szczególności:
- 1. Kryterium “Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędna do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac", zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach [...] uznaje się za spełnione, gdy wnioskodawca wykaże, że dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi, które zapewnią merytoryczną i terminową realizację projektu w części badawczo-rozwojowej. Jeżeli wnioskodawca nie dysponuje odpowiednimi zasobami musi zadeklarować, że do wykonania prac badawczo-rozwojowych zostanie zaangażowany zewnętrzny wykonawca. Aby to kryterium zostało uznane za spełnione, należało przedstawić zasoby, które są niezbędne dla realizacji części badawczej projektu i podać uzasadnienie w jaki sposób wnioskująca zamierza zrealizować cel i zakres projektu. W związku z tym, że Spółka zamierza wykonać część badawczą własnymi siłami, we wniosku o dofinansowanie powinny się znaleźć wyczerpujące informacje odnośnie posiadanych lub zaplanowanych zasobów kadrowych, rzeczowych, technicznych. Wnioskujaca winna przedstawić takie informacje, aby można było jednoznacznie określić, czy personel badawczy wykona odpowiednie zadania, czy zaplanowane zasoby rzeczowe są wystarczające do osiągnięcia założonych celów projektu. PARP wskazała, iż w pkt C.1.3 Biznes Planu zadeklarowano, iż "w realizacji zadania będą brali udział wyłącznie nowozatrudnieni pracownicy utworzonego działu B+R, dysponujący niezbędną wiedzą techniczną i inżynieryjną oraz doświadczeniem w prowadzeniu badań oraz opracowywaniu nowych rozwiązań". Ponadto, w pkt C.3.3 Biznes Planu zadeklarowano, iż “niezbędną może się okazać wiedza jaką dysponują niezależne jednostki naukowe (know-how); wnioskodawca rozważa możliwość nawiązania współpracy z takimi jednostkami naukowymi". Dodatkowo w pkt C.4.2 Biznes Planu opisano, iż "wnioskodawca planuje realizację projektów badawczych w nowoutworzonym w ramach projektu dziale B+R zarówno samodzielnie, jak i przy współpracy z niezależnymi jednostkami badawczo-rozwojowymi oraz laboratoriami spółek należących do Grupy E.[...]. PARP zwróciła uwagę, iż w całym punkcie C.4 Biznes Planu wnioskujaca podkreśla doświadczenie i efekty pracy Pana W. D. – Prezesa Zarządu E.[...] Sp. z o. o, który był związany ze spółką E. [...] od 11 lat, a jednoczesnie wskazuje, że "wszystkie projekty, przy których współpracował realizowane były przez zewnętrzny podmiot gospodarczy". W ocenie PARP podane informacje są niespójne. Podkreślono, iż Spółka nie zadeklarowała jednoznacznie, że całą część badawczą wykona w swoim zakresie, wskazując w Biznes Planie na współpracę z jednostkami zewnętrznymi. Odnosząc sie do planowanego zatrudnienia dwóch konstruktorów elektroników i czterech inżynierów oprogramowania, PARP zarzuciła, iż nie podano w części opisowej Biznes Planu zakresu ich obowiązków i nie powiązano pełnionych przez nich funkcji z celami projektu. Podobnie nie przedstawiono jaki udział w projekcie będzie miał opisywany w pkt C.4 Pan W. D. W konsekwencji, eksperci oceniajacy projekt nie dysponowali wystarczającymi informacjami potwierdzającymi, iż Spółka dysponować będzie odpowiednią kadrą do wykonania prac badawczych. Ponadto zakres rzeczowy niezbędny do realizacji projektu także nie został opisany w sposób wystarczający, aby uznać, iż jest niezbędny do realizacji założeń związanych z pracami badawczymi. W ocenie organu, jedynie wypunktowanie zakupów nie jest wystarczającym uzasadnieniem, aby stwierdzić, iż dzięki tym urządzeniom wnioskodawca zrealizuje cel projektu.
- 2. Odnosząc się do drugiego zakwestionowanego Kryterium “Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania" wyjasniono, iż przez wydatki “kwalifikowane" należy rozumieć wydatki zgodne z kategoriami wydatków określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Przez "uzasadnione" należy rozumieć wydatki potrzebne i bezpośrednio związane z realizacją działań zaplanowanych w projekcie, co oznacza, iż każda pozycja zawarta w Harmonogramie rzeczowo-finansowym musi być odpowiednio opisana i uzasadniona we właściwym punkcie biznes planu. Wydatki "racjonalne" to takie, których wysokość jest dostosowana do zakresu zaplanowanych czynności / potrzeb inwestycyjnych (nie mogą być zawyżone ani zaniżone). Z kolei wydatki "adekwatne" muszą być odpowiednie (i rodzajowo, i pod względem wysokości) do zakresu poszczególnych działań w projekcie oraz do rezultatów tych działań. Organ zaznaczył, iż ocena kryterium odbywa się na podstawie: części V wniosku, opisu i danych zawartych w pkt. C.1 (w szczególności C. 1.4-5 i C.1.7) oraz tabeli C.5 i C.6 biznes planu. PARP powołując się na zapisy Instrukcji wypełniania Biznes Planu dla projektu w zakresie działań 1.4-4.1 [...] wskazała, iż należało przedstawić konkretny opis oraz uzasadnienie każdego wydatku zaplanowanego w biznes planie, czego Spółka nie dopełniła. Podniesiono, iż w pkt. C.1.4 Biznes Planu wymieniono jedynie wydatki wraz z cenami netto dodając opisy poszczególnych sprzętów oraz wskazano, iż "wydatki na aparaturę są niezbędne do przeprowadzenia prac badawczych", "w ramach projektu zakupione zostaną licencje na poniższe wartości niematerialne i prawne; wydatki są niezbędne dla prawidłowej pracy inżynierów oprogramowania", "w ramach części badawczej 1.4 przewiduje się następujące koszty ogólne, które są niezbędne do realizacji prac badawczych". PARP wskazała, iż aby uznać powyższe wydatki za kwalifikowane do wsparcia Spółka powinna je opisać i powiązać konieczność poniesienia tych wydatków z zakresem projektu. Jednoczesnie zwrócono uwagę, iż aby uznać koszty związane z wynagrodzeniem pracowników za kwalifikowane do dofinansowania wnioskująca winna wyczerpująco uzasadnić jak zostały obliczone te wydatki, określić rodzaj wykonywanych czynności w projekcie, podać zakres obowiązków i uzasadnić powiązanie wykonywanych funkcji z celami projektu. Ponadto powinna określić miesięczne zaangażowanie w zadania związane w realizację projektu (w procentach) wszystkich pracowników. PARP stwierdziła, iż Spółka nie zaprezentowała sposobu wyliczenia tych kosztów w złożonych dokumentach. W szczególności, nie opisano jak obliczono kwoty poszczególnych wydatków, zaś odnośnie pozostałych wydatków zaplanowanych do dofinansowania w I etapie realizacji projektu również nie można uznać informacji podanych we wniosku o dofinansowanie i w załącznikach za wystarczające.
Ustosunkowując się do generalnego zarzutu protestu, zgodnie z którym Spółkę należało wezwać do złożenia dodatkowych informacji odnośnie tych kwestii, które nie zostały – w ocenie organu – wystarczajaco wykazane, PARP wyjaśniła, iż w Regulaminie Przeprowadzania Konkursu dla Działań 1.4 - 4.1 POIG przewidziano możliwość, a nie obowiązek zwracania się o dodatkowe informacje do wnioskodawców. Podkreślono przy tym, iż Komisja Konkursowa może poprosić wnioskującą stronę o dodatkowe wyjaśnienia, natomiast nie o uszczegółowienia opisów, które nie uwzględniały wszystkich zaleceń przedstawionych w instrukcji wypełniania Biznes planu i w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013.
PARP wskazała ponadto, iż wobec tego, że ocena projektu odbywa się na podstawie informacji zamieszczonych we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do wniosku, eksperci nie mogli brać pod uwagę dodatkowych wyjaśnień zawartych w proteście. Jeszcze raz podkreślono przy tym, iż informacje podane we wniosku były niewystarczające, aby uznać omawiane kryteria za spełnione.
Konkludując organ stwierdził, iż ocena merytoryczna wniosku Spółki została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a złożony protest jest bezzasadny.
W odwołaniu z 28 lipca 2010 r. Spółka wniosła o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z merytorycznymi kryteriami wyboru projektów. W obszernym uzasadnieniu powtórzyła argumentację zaprezentowaną w proteście z 14 czerwca 2010 r. zarzucając błędną i pobieżną ocenę projektu. Zdaniem Spółki, przedstawiła ona wszelkie informacje wraz ze szczegółowymi parametrami technicznymi, opisami technologicznymi oraz celami projektu, co potwierdzało doskonałe przygotowanie do jego realizacji. Pomimo tego oceniający uznali, iż przedstawione informacje są niewystarczające do właściwej oceny wskazanych kryteriów, jednak nie wezwali Spółki do przedstawienia dodatkowych, wyjaśniających informacji, co przysługiwało zgodnie z Regulaminem, pozbawiając tym samym wnioskującą możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe informacje.
Pismem z 11 października 2010 r. o numerze [...], Departament Wdrożeń i Innowacji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował Spółkę, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie.
Odnosząc się do Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 6 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac", Minister przywołał fragmenty zapisów wniosku i jego załączników, z których wynika, iż planowana kadra to sześć osób, dla których przewidziano 2 stanowiska "Konstruktor elektronik" oraz 4 stanowiska "Inżynier oprogramowania" oraz wskazał, że ze względu na charakter produktu – w skład którego wchodzą systemy optyczne oraz elementy mechaniczne opraw – w zespole tym brakuje specjalisty optyka oraz inżyniera mechanika. Podniósł, iż w opisie prac badawczych nie podano, kto będzie wykonywał prace projektowe i badawcze z zakresu optyki i mechaniki.
Ponadto, nie została sprecyzowana rola prezesa firmy, dysponującego dużym doświadczeniem zawodowym w zakresie techniki oświetleniowej. W ocenie Ministra nie ma pewności, czy nowozatrudnieni pracownicy będą dysponować "niezbędną wiedzą techniczną i inżynieryjną oraz doświadczeniem w prowadzeniu badań oraz opracowywaniu nowych rozwiązań" oraz istnieje realna obawa, że ze względu na krótki czas realizacji badań, niewłaściwy dobór kadry może spowodować nieterminowe zakończenie prac. Organ wskazał również, iż można sądzić, że Spółka nie będzie posiadała zdolności technicznej do realizacji prac badawczych, bowiem w opisie prac badawczych uzasadnia konieczność zakupu 3 serwerów, jednak w punkcie C.1.4 Biznes Planu podaje, że będą to "serwery produkcyjne'''' lub przeznaczone do "utrzymania informatycznego firmy". Na podstawie powyższych argumentów, jak i uwag ekspertów wcześniej oceniających projekt Minister jednoznacznie stwierdził, że omawiane Kryterium nie zostało spełnione.
W zakresie Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania", Minister zauważył, iż analiza przedstawionych przez Spółkę dokumentów pozwala wyodrębnić dwie główne przyczyny negatywnej oceny:
- 1) dokumenty zostały przygotowane nieprecyzyjnie, co powoduje, że opis przedsięwzięcia jest niepełny oraz
- 2) opis projektu jest zbyt ogólny, wskazujący na to, że Spółka nie ma dokładnych planów przedsięwzięcia.
Podniesiono w tym zakresie, iż wnioskująca często posługuje się określeniem "technologia SSL", natomiast – w ocenie Ministra – użycie słowa "technologia" w odniesieniu do działań przewidzianych w projekcie jest całkowicie nieuzasadnione, bowiem słowo to oznacza "wytwarzanie". Niecelowe jest ponadto używanie skrótu SSL, skoro przedsięwzięcie dotyczy jedynie zastosowania diod LED. Wniosek taki organ wywodzi z treści zdań: "Wprowadzenie na rynek innowacyjnych rozwiązań wykorzystujących technologię SSL bazującej na diodach LED..." czy "Innowacyjny charakter projektu koncentruje się wokół następujących elementów: unikalnego sterowania oświetleniem w technice bezprzewodowej, oryginalnej konfiguracji elementów sterujących i wykonawczych, procesu kontroli sterowania oświetleniem z zastosowaniem najnowocześniejszych technik przesyłania i analizy danych, opartego na technologii SSL, czyli źródeł światła opartych na materiałach stałych: diodach LED oraz w perspektywie ultrathin LED", zamieszczonych w punkcie C.1.1 Biznes Planu.
Minister – przytaczając zapisy wniosku oraz podejmując próbę ich analizy poprzez polemikę i stawianie pytań – formułuje generalne twierdzenie, iż przedstawiony opis projektu nie pozwala na ustalenie, jaki konkretnie produkt powstanie po jego wdrożeniu. Konkludując organ stwierdza, iż projekt został przygotowany nieprecyzyjnie i zawiera zbyt mało informacji koniecznych do jego oceny zgodnie z wymogami omawianego kryterium, wobec czego nie może być oceniony pozytywnie. Tezę tę jednoznacznie – zdaniem Ministra – potwierdzają wymienione w uzasadnieniu przykłady jak i wcześniejsze uwagi ekspertów.
Uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie odwołania w zakresie Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 10, Minister wskazał na brak szczegółowego harmonogramu prac badawczych oraz brak podstawowych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Powołał się przy tym na wybrane przykłady z wniosku i dokumentów do niego załączonych. Wątpliwości organu budzi w szczególności analiza terminów rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów realizacji projektu. Minister zauważył, iż Spółka wskazuje, iż prace budowlane dotyczące zaplecza zostaną ukończone 31.05.2010 r., natomiast prace badawcze rozpoczną się wcześniej, bo już 17.11.2009 r., jednakże nie podaje informacji, gdzie będą prowadzone prace badawcze przed 31.05. 2010 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację zawartą w piśmie z 11 października 2010 r., Spółka zarzuciła Ministrowi przeprowadzenie oceny w sposób naruszający prawo, tj. naruszający:
- 1. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r., w zw. z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka – Zasady dokonywania oceny merytorycznej – poprzez niewezwanie skarżącej do udzielenia informacji i wyjaśnień, co uniemożliwiło rzetelną ocenę wniosku, przy zastosowaniu kryteriów oceny;
- 2. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu Konkursu 1.4-4.1 PO IG (dalej: Regulamin), § 22 załącznika 4.4. – Procedura odwoławcza w ramach PO IG – do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 – poprzez nieskorzystanie z opinii ekspertów zewnętrznych w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia, chociaż zarówno protest, jak i odwołanie dotyczyły etapu oceny merytorycznej projektu, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna była fachowa wiedza merytoryczna, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- 3. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., w zw. z § 7 ust. 2 pkt Regulaminu w zw. z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 – poprzez dokonanie oceny spełniania Kryteriów Wyboru Projektu przez wnioskodawcę w sposób dowolny, arbitralny i naruszający zasadę równego traktowania wnioskodawców;
- 4. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., w zw. z § 17 ust 1 lit b Procedury odwoławczej – poprzez brak odniesienia się do zarzutów Skarżącego zawartych w proteście i jego rozpatrzenie bez należytego uzasadnienia oraz brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;
- 5. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., w zw. z § 22 Procedury odwoławczej – poprzez nieskorzystanie z opinii ekspertów zewnętrznych, w szczególności w przypadku, gdy środki odwoławcze dotyczyły etapu oceny merytorycznej, a do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna była fachowa wiedza merytoryczna;
- 6. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., w zw. z § 17 ust. 1 Procedury odwoławczej poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnego rozpatrywania odwołania przez Ministra;
- 7. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., w zw. z § 17 ust. 1 Procedury odwoławczej – poprzez uzasadnienie rozstrzygnięcia odwołania w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości postępowania Ministra.
Rozwijając zarzuty skargi Spółka podniosła, iż zarówno rozstrzygnięcie protestu, jak i odwołania naruszają prawo, bowiem instytucje dokonujące oceny nie ustosunkowały się do zarzutów podniesionych w tych środkach odwoławczych. W szczególności organy nie odniosły się do zarzutu dokonania oceny projektu w zakresie Kryterium 6 w szerszym zakresie, aniżeli narzuca to Przewodnik po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007- 2013 (str. 35 Przewodnika). Podobnie brak jest ustosunkowania się do zarzutu, iż Karta oceny projektów nie została udostępniona uczestnikom konkursu poprzez umieszczenie jej na stronie internetowej PARP, wobec czego nie może być ona brana pod uwagę przy ocenie projektów.
Spółka zwróciła uwagę, iż kryteriów oceny nie można interpretować w sposób niekorzystny dla podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Jest jednoznacznie niewłaściwym obciążanie wnioskodawców ryzykiem nieumiejętnego redagowania teksów przez instytucje mające zapewnić obsługę programów operacyjnych. Takie zachowania są tym bardziej niedopuszczalne, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, dotyczą postanowień zrozumiałych – w takich wypadkach wzgląd na równość traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie czyni niedopuszczalnym odstępowanie od literalnej wykładni postanowień określających kryteria oceny.
Przedstwiając własną wykładnię przepisów normujących procedurę odwoławczą Spółka zauważyła, iż działalność instytucji odwoławczych nie polega na ponownej ocenie projektu oraz stwierdziła, iż dokonana zarówno w rozpatrzeniu protestu, jak i odwołania ocena projektu wykracza poza kompetencje tych instytucji.
Podkreślono rażące naruszenie § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu w zw. z § 17 ust. 1 pkt a Procedury odwoławczej, wskazując na ciążący na organach obowiązek zwrócenia się do Spółki o złożenie dodatkowych informacji lub wyjaśnień, co jednak nie nastąpiło. Naruszono również § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, bowiem oceniający wybiórczo potraktowali informacje zawarte w dokumentacji aplikacyjnej, przedstawiając zmodyfikowany obraz projektu, nie mający wiele wspólnego z faktycznie przedstawionym. Prowadzenie akademickich rozważań w zakresie użytych sformułowań takich jak: "technologia" czy "SSL" jest niemerytoryczne i w najmniejszym stopniu nie odnosi się do stawianych przez Spółkę zarzutów do oceny projektu. Zdaniem skarżacej, uzasadnienie pism sporządzonych przez organy składa się z "rozprawki" nad poszczególnymi zdaniami (wyrwanymi z kontekstu) Biznes Planu.
W konsekwencji Spółka zarzuciła subiektywne i pozbawione dogłębnego przeanalizowania złożonych dokumentów ocenienie projektu na podstawie własnego, mylnego wyobrażenia inwestycji i własnej interpretacji oraz nieuprawnionego łączenia niepowiązanych ze sobą informacji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz ustosunkowała się do zarzutów Spółki.
Organ wskazał w szczególności, iż z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu wynika uprawnienie do wezwania wnioskującej strony do złożenia dodatkowych informacji. Wobec tego, że w niniejszej sprawie żaden z członków Komisji Konkursowej nie zwrócił się z takim wnioskiem do Przewodniczącego, należy wnioskować, że oceniający nie potrzebowali dodatkowych wyjaśnień do wniosku, zaś brak jest przepisu, który wprowadzałby taki obowiązek. Komisja Konkursowa może poprosić stronę o dodatkowe wyjaśnienia, natomiast nie o uszczegółowienie opisów (poprzez podawanie nowych, niezawartych we wniosku o dofinansowanie faktów), które nie uwzględniały wszystkich zaleceń przedstawionych w instrukcji wypełniania Biznes Planu i Przewodniku po kryteriach. Podkreślono przy tym, że eksperci wydający opinię nie mogą brać pod uwagę dodatkowych wyjaśnień zawartych w proteście lecz związani są treścią wniosku o dofinansowanie.
Odnosząc się do zarzutu nieskorzystania z opinii ekspertów zewnętrznych Minister wskazał na przepisy wprowadzające fakultatywność podjęcia takiego działania przez organ, a ponadto zwrócił uwagę, iż wbrew twierdzeniu Spółki, powołał niezależnego eksperta, który wydał opinię w sprawie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Minister wskazał, iż ekspert nie dokonywał oceny projektu, lecz wydał opinię w sprawie zarzutów podnoszonych w środku odwoławczym, którą przekazał Zespołowi Zadaniowemu ds. odwołań. Projekt zostałby oceniony (merytorycznie) gdyby Zespół Zadaniowy po analizie opinii eksperta zadecydował o dokonaniu takiej czynności. Należy zatem twierdzić, iż instytucja rozpatrująca środek odwoławczy podjęła decyzję co do zasadności bądź niezasadności uwzględnienia środka odwoławczego bazując na opinii eksperta w danej dziedzinie.
Ustosunkowując się do twierdzeń spółki jakoby Karta oceny projektów nie została udostępniona poprzez umieszczenie jej na stronie internetowej PARP, Minister wyjasnił, iż Karta oceny merytorycznej jest dokumentem (wzorem, szablonem) tabelarycznym, w którym powołany ekspert wyraża swoją opinię w sprawie zarzutów podnoszonych w środku odwoławczym. Na stronie internetowej PARP udostępniony jest tylko wzóry karty. Wzór taki w żaden sposób nie może przesądzać o zdolności bądź braku zdolności przygotowania pełnego wniosku o dofinansowanie z tej przyczyny, że jest to pusta, niewypełniona, a zatem pozbawiona treści tabelka, w której oceniający wpisuje czy środek odwoławczy jest zasadny (wpisuje słowo tak albo nie) oraz szczegółowo to uzasadnia. Zakładając nawet, iż PARP błędnie poinformował w piśmie o zamieszczeniu na stronie internetowej karty oceny merytorycznej, trudno jest twierdzić, iż pusta tabelka może w jakikolwiek sposób przesądzać o jakości składanego wniosku o dofinansowanie.
Minister wskazał, iż rozpoznając środek odwołwaczy nie dokonał ponownej oceny projektu lecz stwierdził zasadność odrzucenia odwołania. Zwrócił uwagę, że nie jest możliwe rozpatrzenie środka odwoławczego w całkowitym oderwaniu od kryteriów. W odwołaniu Spółka wnioskowała o ponowne rozpatrzenie kryteriów, zarzucając ich błędną interpretację w kontekście stanu faktycznego, co zostało dokonane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy u.z.p.p.r., wskazać również należy, iż prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu.
Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronach internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe regulacje wyznaczają kompetencję i zakres uprawnień oraz ograniczeń sądu administracyjnego w toku kontroli legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu. Wśród tych uprawnień sąd posiada możliwość wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony, natomiast ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.in. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie może powołać biegłego celem uzyskania i przeprowadzenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oznacza także, że w sytuacji, gdy w toku oceny projektu dokonywanej w procesie wyboru projektów do dofinansowania uczestniczą eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, powołani zgodnie z przepisem art. 31 u.z.p.p.r., sąd nie może wejść w rolę kolejnego eksperta i ocenić jego usług oraz wyrażonej przez niego opinii, gdyż - jak wyżej wskazano - sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołany ekspert, ani też nie ma możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii, gdyż ww. przepisy regulujące sądową procedurę kontroli legalności oceny projektów nie dają sądowi podstawy prawnej do przeprowadzenia takiego dowodu.
W tej sytuacji, sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a u.z.p.p.r.), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), jak również w regulacjach wspólnotowych dotyczących w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 18.11.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 781/09).
Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji Ministra z (...) października 2010 r. o numerze [...], stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Ocena Sądu sprowadza się do oceny zgodności postępowania PARP i Ministra z prawem w tym zgodności postępowania z Procedurą odwoławczą w ramach PO IG stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach PO IG oraz Regulaminem Komisji Konkursowej.
Zgodnie z § 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna projektu dokonywana jest przez Komisję Konkursową (dalej: K.K.). Członków K.K. powołuje i odwołuje Prezes PARP, a skład zatwierdzają Instytucje Pośredniczące.
W skład K.K. wchodzi Przewodniczący, Sekretarz i co najmniej 3 członków oceniających. Dodatkowo powołuje się zastępcę Przewodniczącego i zastępcę Sekretarza. W przypadku konieczności zwołania posiedzenia, dla ważności posiedzenia K.K. wymagana jest obecność Przewodniczącego lub jego zastępcy, Sekretarza lub jego zastępcy oraz co najmniej 3 członków oceniających.
Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających K.K. W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej pomiędzy członkami K.K. wniosek kierowany jest do trzeciej oceny merytorycznej tj. do trzeciego członka oceniającego.
O powyższym stanowi § 7 ust. 2 pkt 1,2,3,4 Regulaminu przeprowadzenia konkursu.
Zgodnie zaś z Regulaminem Komisji Konkursowej (w ramach działań 1.4 – 4.1) w § 2 pkt 1 i 2, § 4 pkt 3 i 11 powtórzono w/w uregulowania z zastrzeżeniem, że wśród dwóch oceniających projekt jest ekspert i członek K.K. Natomiast w § 5 tegoż Regulaminu K.K. w pkt 1 zaznaczono, iż realizacja prac K.K. zasadniczo nie wymaga zwoływania posiedzeń. W uzasadnionych przypadkach Przewodniczący, a pod jego nieobecność zastępca Przewodniczącego, może zadecydować o zwołaniu posiedzenia. Posiedzenie może być zwołane w przypadku konieczności ustalenia wspólnego stanowiska, gdy powstaną rozbieżności w ocenie wniosku o dofinansowanie pomiędzy członkami oceniającymi, a wykorzystanie innych metod ustalenia wspólnego stanowiska będzie niemożliwe. Zgodnie zaś z pkt 3 § 5 Regulaminu w posiedzeniu uczestniczy Przewodniczący K.K., Sekretarz lub ich zastępcy, a także członkowie oceniający. Przewodniczą, Sekretarz lub ich zastępcy nie biorący udziału w ocenie merytorycznej wniosku o dofinansowanie wg. § 5 pkt 6 Regulaminu.
Z powyższego wynika, że aczkolwiek Przewodniczący K.K. nie ocenia merytorycznie projektu, to jednak ma on uprawnienie do wykonywania czynności zmierzających do wypracowania wspólnego stanowiska przez oceniających. Samo prawo zwoływania posiedzeń, gdy powstaną rozbieżności w ocenie, jest prawem opartym na uznaniowości, że zaistniały takie rozbieżności, których innymi metodami nie można rozwiązać.
W niniejszej sprawie – jak wynika zarówno z dokumentacji przedłożonej przez stronę, jak również z twierdzeń Ministra zawartych w odpowiedzi na skargę – ocena merytoryczna, jak i opinia w sprawie zarzutów podnoszonych w odwołaniu dokonana została przez eksperta, a więc profesjonalisty, który zna terminologię i schematy przedsięwzięć podobnych do proponowanego w ocenianym wniosku. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, iż podstawą do dokonania oceny jest sam wniosek (zawarte w nim informacje) oraz załączniki do wniosku, które winny być przygotowane w sposób szczegółowy zgodnie z odnośnymi regulacjami. Kwestionowany przez Spółkę przepis § 7 ust. 2 pkt. 8 daje natomiast prawo do wyjaśnienia treści wniosku czy załączników, w przypadku, gdy wystąpi o to do Przewodniczącego któryś z członków K.K. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż niezależnie od tego, iż przepis ten wprowadza uprawnienie, a nie obowiązek, to zwrócenie się do wnioskującej strony w tym trybie przewidziane jest wyłącznie w celu wyjaśnienia treści oświadczeń strony zawartych w złożonych dokumentach, a nie w celu ich uzupełniania.
Zgodzić należy się z Ministrem, iż gdyby podzielić argumentację Spółki, doprowadziłoby to do sytuacji, w której strona mogłaby uzupełniać (wyjaśniać, doprecyzowywać) informacje zawarte we wniosku i załączonych dokumentach aż do uzyskania satysfakcjonującego brzmienia, co naruszałoby zasadę równego traktowania wnioskodawców. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie członkowie K. K. nie mieli wątpliwości co do tego, iż wniosek nie spełnia określonych kryteriów obligatoryjnych, nie skorzystali z uprawnienia do wystąpienia z prośbą o wyjaśnienia.
Wskazać jeszcze raz należy, iż ani organy ani Sąd nie jest uprawniony do kwestionowania oceny dokonanej przez członków K.K., w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Prawidłowo ocenić zatem należy działania organów, a co więcej zauważyć, iż Minister powołał dodatkowo eksperta do skontrolowania wcześniejszej oceny merytorycznej pod kątem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ze złożonej na rozprawie "Karty procedury odwoławczej", sporządzonej w dniu 28 sierpnia 2010 r. wynika, iż ekspert stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne co do wszystkich kwestionowanych kryteriów oraz uzasadnił swoje stanowisko.
Kwestia kontroli oceny wniosku o dofinansowanie, dokonanej w toku konkursu przez K.K. złożoną z ekspertów, była już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 572/10 podkreślono, iż rolą Ministra jako Instytucji Pośredniczącej jest dochowanie przewidzianej procedury oceny wniosków zmierzającej do przyznania środków, a nie dokonywanie oceny merytorycznej danego projektu. Ocena Komisji Konkursowej, ustalenia ekspertów oraz Zespołu są dla Ministra wiążące, Minister nie jest uprawniony do samodzielnego oceniania projektowanych przez wnioskodawców czynności w aspekcie ich naukowego charakteru i ich kwalifikowania, lub nie, do danej kategorii badań. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 1025/10 (dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie można przyjąć za uzasadnione stanowiska Spółki, że organy nie skorzystały z opinii zewnętrznych ekspertów. Jak to już wyżej wskazano, postępowanie konkursowe polega właśnie na tym, iż dokumentacja przedłożona przez wnioskująca stronę jest przekazywana K.K., w której składzie znajdują się niezależni eksperci. Przypomnieć na marginesie wypada, iż eksperci wchodzący w skład K.K. nie są pracownikami organów lecz są specjalistami w danej dziedzinie powoływanymi do oceny projektów zgłoszonych w konkretnym konkursie, przez co można przyjąć, jak to ujmuje Spółka, iż są ekspertami "zewnętrznymi".
Nie są również zasadne zarzuty skargi w zakresie braku odniesienia się do zarzutów zawartych w proteście i odwołaniu, rozpatrzenia protestu bez należytego uzasadnienia oraz przekroczenie zakresu dopuszczalnego rozpatrywania odwołania przez Ministra. Zarówno odpowiedź PARP na protest, jak i odpowiedź Ministra na odwołanie są prawidłowe, zawierają podjęte rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie. Stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się by PARP prowadząc postępowania odwoławcze naruszyły § 9 ust. 3 Procedury Odwoławczej, zgodnie z którym Instytucja Rozpatrująca Protest jest związana jego zakresem. Podobnie nie stwierdzono takiego naruszenia w działaniu Ministra. W informacji o ocenie projektu z 28 maja 2010 r. wskazano, iż nie spełnia on trzech kryteriów merytorycznych, zaś w toku postępowań odwoławczych organy ani nie zawęziły ani też nie rozszerzyły swojej oceny, odnosząc się wyłącznie do kwestionowanych kryteriów.
W tym miejscu stwierdzić należy, iż Sąd akceptuje stanowisko PARP wyrażone w informacji o ocenie projektu z 28 maja 2010 r. Analizując materiał dowodowy przedłożony Sądowi, trzeba przyznać rację oceniającym, że Spółka nie wykazała, iż dysponuje odpowiednią kadrą, dającą gwarancje właściwej i terminowej realizacji prac badawczych, jak również odpowiednimi zdolnościami technicznymi w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku jest zbyt ogólne, nie zawiera szczegółowych i konkretnych danych, zaś w zakresie proponowanych rozwiązań kadrowych budzi wątpliwości. W zakresie kryterium nr 9 słusznie PARP podnosi, że zabrakło dokładnie określonej specyfikacji prac oraz uzasadnienia dla wszystkich wnioskowanych zakupów.
Sąd zauważa, iż Spółka winna wykazać powiązanie między konkretnym procesem badawczym czy technologicznym, a koniecznością użycia w jego toku określonego sprzętu. Podzielić można pogląd wyrażony przez Ministra, iż przedstawiony opis projektu nie pozwala na ustalenie jaki konkretnie produkt powstanie po jego wdrożeniu, bowiem jest on na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że trudno jest zindywidualizować efekt proponowanych prac badawczych. Oceniając wniosek i jego załączniki Sąd również nie dopatrzył uchybień w zakresie dokonanej przez organ oceny kryterium wymaganego harmonogramu prac badawczych. Jeszcze raz podkreślić należy, iż ocena projektu przeprowadzana jest w oparciu o informacje pochodzące od wnioskodawcy, które winny być udzielone w sposób szczegółowy zgodnie z właściwymi instrukcjami, zważywszy na to, iż Spółka brała udział w konkursie z Programu Innowacyjna Gospodarka, którego założeniem jest dofinansowanie podmiotów wyspecjalizowanych, dających odpowiednie gwarancje w zakresie przygotowania merytorycznego.
W ocenie Sądu przemawia to za przyjęciem założenia, iż od wnioskodawców winno się oczekiwać również precyzyjnego i szczegółowego przygotowania projektu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w składanych dokumentach. W konsekwencji wskazać trzeba, iż prawidłowo organ uznał, iż projekt Spółki nie spełnia wskazanych kryteriów merytorycznych.
Za bezzasadny również uznać należy zarzut, iż Karta oceny projektów nie została udostępniona uczestnikom konkursu poprzez umieszczenie jej na stronie internetowej PARP, wobec czego nie może być ona brana pod uwagę przy ocenie projektów. Niezależnie od tego, iż u.z.p.p.r. wyłączyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to stroną postępowania konkursowego oraz ewentualnego postępowania odwoławczego jest wnioskodawca. Wszelkie informacje o gromadzonych dokumentach, stanowiskach organu, wnioskach, ocenach, są dostępne wyłącznie dla strony, która ma prawo zapoznawania się z nimi. Na stronie internetowej PARP mogą być udostępniane tylko informacje ogólne, które nie dotyczą indywidualnych postępowań. Jak to wyjaśnia Minister, znajduje się tam więc jedynie wzór Karty, a więc pusty blankiet, który wykorzystywany jest po przeprowadzeniu postępowania konkursowego do opisania jego wniosków.
Zatem PARP nie mógł opublikować na stronie internetowej Kart oceny projektu Spółki. Natomiast skarżąca miała prawo i mogła zwrócić do organu o udostępnienie jej takich dokumentów. Niezależnie od tego wskazać należy, iż Spółka złożyła protest, w którym obszernie odniosła się do informacji PARP, która została opracowana na podstawie oceny projektu dokonanej przez K.K.
Sąd nie dopatrzył się by organy naruszyły zasadę równego traktowania wnioskodawców, wobec czego taki zarzut Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z omawianymi regulacjami i zgodzić się należy z Ministrem, iż naruszeniem powyższej zasady byłoby właśnie przyjmowanie późniejszych wyjaśnień (uzupełnień) Spółki do wniosku złożonego w toku konkursu, w którym brały udział inne podmioty, w sytuacji gdy takiej praktyki nie zastosowano wobec pozostałych wnioskodawców.
Z wyłożonych wyżej względów Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.