Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez K. G. – Skarżącego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z [...] kwietnia 2008r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz umorzono postępowanie w przedmiocie umorzenia zadłużenia obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 3 stycznia 2008r. skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia ze względu na swoją trudną sytuację materialną. Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnił, że w okresie od kwietnia 2003r. do listopada 2006r. nie prowadził działalności gospodarczej z powodu utraty płynności finansowej i problemów z nabyciem praw do lokalu użytkowego.
Decyzją z [...] kwietnia 2008r. Zakład odmówił umorzenia wnioskowanych należności oraz umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia zadłużenia obejmującego należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) zwanej dalej "u.s.u.s." wskazał, iż w niniejszej sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Analizując możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności" Zakład stwierdził, iż na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów potwierdzających uzyskiwane przez rodzinę skarżącego dochody, a także wysokość ponoszonych wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego, nie można stwierdzić, iż regulowanie obciążających wnioskodawcę zobowiązań publicznoprawnych będzie znacznym utrudnieniem w zaspokajaniu potrzeb rodziny.
Uzasadniając rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania Zakład wyjaśnił, iż wynikiem skutecznej egzekucji było przekazanie przez bank wpłaty w wysokości 1.456, 40 złotych i 196,23 złotych, w związku z powyższym postępowanie w tym zakresie uznano za bezprzedmiotowe.
Pismem datowanym na 7 maja 2008r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2008r. poprzez umorzenie należności będących wynikiem wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku zapłaty z tytułu nie wydania decyzji w terminie do 31 grudnia 2003r.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2008r. utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ w całości podzielił argumentację z decyzji [...] kwietnia 2008r. oraz wskazał, że wnioskodawca wraz z żoną jest właścicielem działki letniskowej o łącznej powierzchni 1775,00 m2 zabudowanej domem o powierzchni 60 m 2 położonej w S., gminie J. opisanej w księdze wieczystej, a także właścicielem samochodu R. [...] z 1997r.
Ponadto wskazał, że w stosunku do skarżącego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne i ani naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a egzekucja należności z należącej do wnioskodawcy i jego żony nieruchomości oraz ruchomości z pewnością pokryje koszty egzekucyjne.
Dodatkowo organ ustalił, iż gospodarstwo domowe skarżący prowadzi wraz z żoną oraz dwójką dorosłych dzieci, zamieszkują w lokalu komunalnym o powierzchni 45,57 m2, za który czynsz wynosi 442,27 zł. Skarżący od 15 grudnia 2006r. posiada status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Żona wnioskodawcy otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 5 875,31 zł za 12.2007r., 4 325,31 zł za 01.2008r. i 6 565,18 zł za 02.2008r. Wydatki skarżącego i jego rodziny przedstawią się następująco: gaz - ok. 39,66 zł za 2 m-ce, energia elektryczna – ok. 183,68 zł za 2 m-ce, telefon i internet w wysokości około 189,92 zł miesięcznie, spłata zaciągniętego kredytu w wysokości 16 000,00 zł - rata miesięczna wynosi 443,67 zł.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż brak było przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Odnosząc się do zarzutu nie istnienia należności za okres od 04.2003r. do 30.11.2006r., co do którego wystąpił skarżący z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, gdyż prowadzona przez niego działalność gospodarcza była zawieszona organ stwierdził, że powyższemu przeczą przedstawione Zakładowi zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za lata 2004 - 2006, w których wnioskodawca potwierdził uzyskiwanie przychodów z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie organ podkreślił, iż w wyroku z [...] stycznia 2007r. Sąd Rejonowy dla W. [...] nakazał skarżącemu opuszczenie i opróżnienie z rzeczy lokalu użytkowego przy ul. [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2008 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] sierpnia 2008 r., K. G. wniósł o cyt. "uznanie okresu od kwietnia 2003r. do listopada 2006r. za nieistnienie obowiązku składkowego oraz uznanie zastosowania środka egzekucyjnego za niedopuszczalny". W skardze wnioskodawca podnosi głownie zarzuty dotyczące istnienia należności i dotyczące prowadzonego postępowania. Ponadto na podstawie art. 32 Konstytucji RP żąda traktowania go na równi z osobami prowadzącymi gospodarstwa rolne.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Badając zaskarżoną decyzję w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.".
Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego.
Organ orzekający trafnie wskazał, że wobec skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości i ruchomości, żona jego osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. Ponadto prowadzone postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, gdyż wyegzekwowano część należności. W związku z tym w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium.
Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.
Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.
Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę problemy finansowe wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia.
Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, lub z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia).
Prezes Zakładu zasadnie przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wziął pod uwagę posiadany przez skarżącego majątek i to zarówno ruchomości jak i nieruchomości oraz uzyskiwane dochody i uznał, że skarżący ma możliwości dokonania spłaty zadłużenia, choćby w ewentualnym układzie ratalnym. Dlatego też mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o ww. przepisy.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania.
Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.
Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Organ prawidłowo przy ustalaniu dochodów skarżącego skupił się na aktualnej jego sytuacji, a nie historycznej. Dlatego też bezzasadny jest zarzuty skarżącego odnoszący się do jego sytuacji materialnej za lata 2005-2006. Dane historyczne mogą jedynie wskazywać na przyczynę zadłużenia, ale nie mają wpływu na aktualne możliwości finansowe skarżącego, które warunkują spłatę zadłużenia.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących istnienia należności wobec ZUS Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, a jedynie ze względów finansowych nie jest w stanie jej pokryć. Dlatego też, przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności związane z powstaniem (istnieniem) zadłużenia, właściwie sprowadzające się do kwestionowania jego powstania. Decyzje w sprawie podlegania ubezpieczeniu społecznemu wydawane są w odrębnym postępowaniu i podlegają stosownej kontroli sądu powszechnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego należy zauważyć, iż również one nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż przedmiotem tego postępowania jest odmowa umorzenia należności składkowych, a nie postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie umorzenia należności. Skarżący ma określone przepisami prawa możliwości obrony swoich praw w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym i może z nich korzystać.
Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie rolników i osób prowadzących pozarolniczą działalności gospodarczą należy zauważyć, iż jest on bezzasadny. Zarówno rolnicy jak i osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą ponoszą określone obciążenia finansowe związane z ubezpieczeniem społecznym. Wysokość tych obciążeń została uregulowana przez ustawodawcę w określonych przepisach ustaw, które mają charakter powszechnie obowiązujący. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.
Należy podkreślić, iż zarówno obciążenia osób prowadzących działalność rolniczą i pozarolniczą określone są w ustawie. W związku z powyższym należy zauważyć, iż w wypadku zdecydowania się przez wnioskodawcę na prowadzenie wybranej przez siebie działalności gospodarczej wziął na siebie ryzyko z tym związane. Dlatego też nie może on przerzucać ryzyka na Zakład Ubezpieczeń Społecznych, gdyż obowiązkiem prowadzącego działalność gospodarczą jest ponoszenie wszelkich obowiązków publicznoprawnych, w tym opłacanie składek na ubezpieczenia. Zauważyć także trzeba, iż skarżący nie był zobowiązany do prowadzenia takiego rodzaju działalności gospodarczej, mógł podjąć pracę najemną np. na podstawie umowy o pracę. Dlatego też skoro zdecydował się na prowadzenie działalności gospodarczej i stwierdził, że działalność gospodarcza nie przynosi odpowiednich dochodów umożliwiających w pierwszej kolejności zapłatę należności publicznoprawnych, winien był tę działalność zlikwidować, a nie doprowadzać do zadłużenia.
Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.