Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Instytut [...] Sp. z o.o. w W. (dalej – Skarżąca, Spółka, Beneficjent) jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej – Organ II instancji, Organ odwoławczy, Instytucja Zarządzająca POIG) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej – NCBiR, organ I instancji) z dnia z [...] czerwca 2017 r., nr [...] zobowiązującą do zwrotu odsetek w wysokości 43.432,00 zł.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] października 2013 r. NCBiR zawarło z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]".
W dniu [...] lutego 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę zaliczki w kwocie 1.980.000,00 zł. Zaliczka została wpłacona na rachunek bankowy Spółki w dniu [...] marca 2015 r. Jednocześnie, zgodnie z postanowieniami § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązany był do złożenia wniosku o płatność rozliczającego transze zaliczki w całości w terminie 120 dni od dnia jej przekazania na rachunek bankowy Beneficjenta. Wobec powyższego, termin rozliczenia zaliczki mijał w dniu [...] lipca 2015 r.
Następnie, Skarżąca składała kolejne wnioski o płatność, tj. wniosek z: [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] stycznia 2016 r. We wnioskach tych dokonywano częściowego rozliczenia zaliczki ([...] lutego 2015 r. - [...] zł, [...] lipca 2015 r. - [...] zł, [...] listopada 2015 r. - [...] zł, [...] stycznia 2016 r. - [...] zł).
Mając na uwadze treść § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie oraz termin złożenia dwóch ostatnich wniosków o płatność ([...] listopada 2015 r. i [...] stycznia 2016 r.) organ I instancji stwierdził, iż Skarżąca naruszyła postanowienia umowy i wezwał do zwrotu kwoty odsetek w wysokości [...] zł od niezwróconej w terminie zaliczki ([...] zł). Skarżąca nie dokonała zwrotu środków wobec czego NCBiR wszczęło postepowanie w sprawie zwrotu odsetek, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r, nr [...] zobowiązało Spółkę do zwrotu odsetek w wysokości 43.432,00 zł.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] Organ II instancji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie NCBiR.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż zgodnie z postanowieniami § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie termin rozliczenia wypłaconej w dniu 11 marca 2015 r. zaliczki mijał w dniu [...] lipca 2015 r. Tymczasem wniosek o płatność za okres do 31 października 2015 r. wpłynął do NCBiR [...] listopada 2015 r. zaś wniosek o płatność za okres do 31 grudnia 2015 r. wpłynął [...] stycznia 2016 r. Zatem wnioski te zostały złożone po terminie określonym w § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie organ II instancji – mając na uwadze zawierane aneksy ([...] listopada 2013 r., [...] września 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2016 r.) wyjaśnił, że żaden z nich nie zmienił postanowień umowy określających zasady rozliczania zaliczki zaś zmiany pozostałych postanowień umowy nie miały wpływu na termin jej rozliczenia.
Następnie wskazano, że zgodnie z art. 189 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na pełną kwotę transzy zaliczki lub w ww. terminie, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach tej transzy, nalicza się odsetki jak od zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność rozliczającego daną transzę zaliczki. Skoro zaś wnioski zostały złożone po terminie to doszło do naruszenia postanowień umowy co uzasadnia żądanie zapłaty odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę.
Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości.
W skardze zarzucono naruszenie:
art. 189 ust. 3 i ust. 3b w związku z art. 67 u.f.p. i w związku z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.); dalej: "O.p.", poprzez naliczenie odsetek jak dla zaległości podatkowych od nierozliczonej w terminie kwoty zaliczki, liczonych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność, podczas gdy do nierozliczenia zaliczki w terminie doszło z uwagi na fakt przedłużenia realizacji projektu przez NCBiR dopiero w dniu [...] września 2015 r., tj. po terminie rozliczenia zaliczki - [...] lipca 2015 r. oraz po pierwotnym terminie realizacji projektu - [...] czerwca 2015 r. art. 15, art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Spółkę w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. z uwagi na to, że żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami i mogłoby przyczynić się do zbędnego przedłużenia postępowania, podczas gdy dowody te mają znaczenie dla załatwienia sprawy i dotyczą także okoliczności, które nie są stwierdzone dowodami z dokumentów.
Spółka zarzuciła, iż rozliczenie zaliczki z uchybieniem terminu spowodowane było opóźnieniem w podpisaniu aneksu przez NCBiR. Wyjaśniono, że Spółka w dniu w dniu [...] czerwca 2015 r. złożyła uzgodniony aneks z harmonogramem i wskaźnikami projektu. Jednakże do podpisania aneksu przez NCBiR doszło dopiero w dniu [...] września 2015 r. Powyższe spowodowało, iż Skarżąca musiała ponowić przeprowadzone już procedury wyboru dostawców, usług i sprzętu, na zakup których przeznaczony były środki z przyznanej zaliczki. Kolejne, jednostronne zmiany wprowadzone przez NCBiR do uzgodnionej już wersji aneksu z dnia [...] czerwca 2017 r. skutkowały koniecznością powtórzenia ww. procedur co znacznie wydłużyło czas realizacji projektu i rozliczenia zaliczki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p. w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 4a, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Stosownie do art. 189 ust. 3b u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3a, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej albo instytucji wdrażającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy o zasadach realizacji programów albo organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub pośredniczącej w rozumieniu ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego lub ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję o zapłacie odsetek określającą: kwotę środków, od których nalicza się odsetki; termin, od którego nalicza się odsetki, a także sposób ich zapłaty. Przepis art. 207 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu [...] października 2013 r., wskazano, iż podstawą wypłaty dofinansowania w formie zaliczki lub refundacji oraz rozliczenia dofinansowania wypłaconego w formie zaliczki jest złożenie przez Beneficjenta prawidłowo wypełnionego w Generatorze wniosków, udostępnionym na stronie internetowej: www.poig.gov.pl, wniosku o płatność w formie elektronicznej oraz w formie papierowej tożsamej z wersją elektroniczną, w obowiązującym formacie zatwierdzonym przez Instytucję Zarządzającą. Zgodnie z § 9 ust. 8 umowy wniosek o płatność rozliczający transzę zaliczki w całości Beneficjent zobowiązany jest złożyć w terminie 120 dni od dnia jej przekazania na rachunek bankowy. Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu we wniosku o płatność kosztów kwalifikowalnych lub na zwrocie niewykorzystanych środków. W przypadku niezłożenia wniosku o płatność na pełną kwotę transzy zaliczki lub w ww. terminie, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach tej transzy, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność rozliczającego transzę zaliczki.
W świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych, Skarżąca nie rozliczyła przekazanej zaliczki w terminie określonym w § 9 ust. 8 umowy. W dniu [...] lutego 2015 r. do NCBiR wpłynął wniosek Beneficjenta o płatność, w którym wnioskował o wypłatę zaliczki w kwocie 1.980.000,00 zł. W dniu [...] marca 2015 r. dokonano wpłaty na rachunek Beneficjenta. Zgodnie z postanowieniami § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie Spółka zobowiązana była do złożenia wniosku o płatność rozliczającego transzę zaliczki w terminie 120 dni od dnia jej przekazania na rachunek bankowy.
Wobec powyższego, termin rozliczenia wypłaconej przez NCBiR zaliczki mijał w dniu [...] lipca 2015 r. W terminie wynikającym z umowy Skarżąca rozliczyła tylko część zaliczki, tj. kwotę [...] zł. Pozostałą kwotę przekazanej zaliczki tj. kwotę [...] zł Spółka rozliczyła w części, tj. w kwocie [...] zł, kolejno: wnioskiem o płatność nr [...] złożonym w dniu [...] listopada 2015 r. na kwotę [...] zł oraz wnioskiem o płatność nr [...] złożonym w dniu [...] stycznia 2016 r. na kwotę [...] zł. Organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły zatem, iż wnioski o płatność o nr [...] oraz [...] wpłynęły z przekroczeniem terminu określonego w § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie.
W ocenie Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 189 ust. 3 i ust. 3b w związku z art. 67 u.f.p. w związku z art. 54 § 1 pkt 3 i 7 O.p. poprzez naliczenie odsetek jak dla zaległości podatkowych od nierozliczonej w terminie kwoty zaliczki, liczonych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność, podczas gdy do nierozliczenia zaliczki w terminie doszło z uwagi na fakt przedłużenia realizacji projektu przez NCBiR dopiero w dniu [...] września 2015 r., tj. po terminie rozliczenia zaliczki - [...] lipca 2015 r. oraz po pierwotnym terminie realizacji projektu - [...]czerwca 2015 r.
Należy podkreślić, iż w zaistniałym stanie faktycznym NCBiR, zgodnie z art. 189 ust. 3b u.f.p., było zobligowane do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu odsetek oraz wydania decyzji o zapłacie odsetek określającej: kwotę środków, od których nalicza się odsetki; termin, od którego nalicza się odsetki, a także sposób ich zapłaty. Nie ulega przy tym wątpliwości, że łącząca Skarżącą z NCBiR umowa o dofinansowanie zawarta w dniu [...] października 2013 r. ma charakter cywilnoprawny. Cywilnoprawny charakter umów o dofinansowanie projektów zawieranych w ramach realizacji programów operacyjnych finansowych ze środków budżetowych Unii Europejskiej nie był w orzecznictwie sądów, zarówno administracyjnych, jak i powszechnych, nigdy kwestionowany.
Ponadto w myśl § 24 umowy o dofinansowanie wszelkie wątpliwości powstałe w trakcie realizacji Projektu oraz związane z interpretacją Umowy będą rozstrzygane w pierwszej kolejności w drodze konsultacji pomiędzy Stronami. Jeżeli Strony nie dojdą do porozumienia poprzez konsultacje, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, właściwy dla siedziby Instytucji Pośredniczącej. Oznacza to, że przy wykonywaniu powyższej umowy NCBiR nie działa w sposób władczy, lecz jako strona umowy. Jeżeli zatem działanie tego podmiotu spowodowało po stronie Spółki powstanie szkody, to w przypadku posiadania odpowiednich podstaw prawnych i faktycznych, może ona dochodzić roszczeń na drodze cywilnoprawnej.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 15, art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Spółkę w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. z uwagi na to, że żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami i mogłoby przyczynić się do zbędnego przedłużenia postępowania, podczas gdy dowody te mają znaczenie dla załatwienia sprawy i dotyczą także okoliczności, które nie są stwierdzone dowodami z dokumentów.
Należy zauważyć, że Skarżąca wnosiła o przesłuchanie R.O. - Prezesa Zarządu Beneficjenta oraz A.W. z uwagi na treść uzgodnień poczynionych w rozmowach telefonicznych oraz bezpośrednich spotkaniach z pracownikami NCBiR w związku z przedłużeniem terminu realizacji projektu oraz wynikającymi z niego zmianami postanowień umowy w postaci wprowadzonych aneksów. Treść zawartych aneksów do umowy, tj. aneksu zawartego w dniu [...] listopada 2013 r., aneksu zawartego w dniu [...] września 2015 r., aneksu zawartego w dniu [...] grudnia 2015 r. oraz aneksu zawartego w dniu [...] grudnia 2016 r. były przedmiotem badania organów.
Skarżący przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. załączył wydruki z korespondencji mailowej prowadzonej z NCBiR w sprawie uzgodnień zapisów aneksów. Jak wynika z akt administracyjnych analiza powyższych dokumentów potwierdziła, iż żadne z uzgodnień roboczych, ani zawarte do umowy o dofinansowanie Aneksy nie zawierały ustaleń, które dotyczyłyby zmiany postanowień umowy w związku z § 9 ust. 8, odnoszącym się do terminu rozliczenia zaliczki. Minister zasadnie wywiódł zatem w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2017 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu, iż żądania Skarżącej nie były istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy, gdyż odnosiły się do wprowadzonych zmian do umowy o dofinansowanie. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło natomiast terminu rozliczenia zaliczki, który wskazany został w postanowieniach umowy o dofinansowanie w pierwotnym brzmieniu i nie podlegał dalszym zmianom.
Podsumowując postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, swoje stanowisko przedstawił w wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowy i wyczerpujący opis stanu faktycznego, argumentów podnoszonych przez Skarżącą oraz obszerne stanowisko organu odnośnie stwierdzonych okoliczności skutkujących koniecznością naliczenia odsetek.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.