Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008r. [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku Firmy M. sp. j. W. M. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2008r. [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2007r. [...].
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia stronie terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych (INF-D) za miesiąc wrzesień 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że termin do złożenia przedmiotowego dokumentu - określony w art. 26c ust. l pkt l ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.
92) - jest terminem materialnoprawnym, a sobota zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.) nie jest dniem wolnym od pracy. Strona była więc zobowiązana do złożenia informacji do 20 października 2007 r.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu l instancji w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty i przywrócenie terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D za miesiąc wrzesień 2007 r. Strona wyjaśniła, iż w dniu 19 października 2007 r. z niewiadomych powodów nie mogła wysłać informacji drogą elektroniczną, natomiast termin do złożenia powyższej informacji upływał w dniu wolnym od pracy tj. w sobotę 20 października 2007 r. i dlatego dokument został przesłany do Funduszu w najbliższym dniu roboczym, czyli 22 października.
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Strona złożyła skargę na w/w decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1300/08 odrzucił skargę z powodu wniesienia jej po upływie terminu.
W dniu 5 sierpnia 2008r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2007r. (znak [...]). Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza prawo.
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2008r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepis art. 157 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że odwołanie od decyzji PFRON z dnia [...] grudnia 2007 r. było przedmiotem rozpatrzenia przed organem odwoławczym. Decyzja PFRON została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem "w sytuacji gdy w sprawie wniesione zostało odwołanie od decyzji I instancji, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru" (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., SA/Łd 190/96, niepublikowany).
W ocenie Ministra, w przepisach kpa nie ma żadnej regulacji pozwalającej na łączenie w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji postępowań dotyczących decyzji wydanych w obu instancjach. W tej sytuacji niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a wniosek o wszczęcie takiego postępowania powinien zostać załatwiony odmownie - decyzją o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 k.p.a.).
Skarżący w trybie art. 127 § 3 kpa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na błędną interpretację przepisów i orzecznictwa powołanych w decyzji.
Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] października 2008r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.
92) - utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2007r. (znak [...]). W uzasadnieniu decyzji organ administracji państwowej podnosi, iż przedmiotowa decyzja Prezesa PFRON nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na fakt, iż nie jest decyzją ostateczną. Decyzją ostateczną jest bowiem decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] października 2008r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik Firmy M. Spółka Jawna W. M. w B. zarzucił:
- - naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt. 5 kpa zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,
- - naruszenie przepisu art. 156 kpa przez błędną interpretację poprzez uznanie, że można stwierdzić nieważność jedynie wobec decyzji ostatecznych, a nie prawomocnych.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] września 2008r., względnie stwierdzenie ich nieważności na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt. 2 kpa lub art. 156 § 1 pkt. 7 kpa.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 kpa skarżący podniósł, że decyzję z dnia [...] lutego 2008r. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2007r., której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, w imieniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydała pani S.B. utrzymując w mocy decyzję PFRON. Postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prowadziła z ramienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej również w/w osoba, wydając decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wniosek ten również został rozpatrzony przez panią S. B., która uznała, iż z uwagi na wcześniej wydaną decyzję utrzymująca w mocy decyzję PFRON nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący podkreślił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi postępowanie nadzorcze, w którym weryfikacji pod względem legalności decyzji podlega zarówno decyzja obarczona wadą nieważności jak i decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy nieważną decyzję prawną. Pani S. B. powinna być więc wyłączona z postępowania nadzorczego w sprawie decyzji, która w sposób pośredni jest również przedmiotem postępowania nadzorczego, a która to decyzja została przez nią wydana. Dodatkową nieprawidłowością,w ocenie skarżącego, jest okoliczność, iż pani S. B. następnie prowadziła postępowanie odwoławcze (wskutek wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa PFRON. Skarżący powołał się na wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II OSK 213/06.
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 156 kpa skarżący wskazał, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przepis art. 156 kpa, a ustawodawca wbrew stanowisku Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie zawęża jego zastosowania, jak czyni to w przypadku art. 154 kpa jedynie do decyzji ostatecznych - w rozumieniu art. 16 kpa. W związku z powyższym należy uznać, iż stwierdzenie nieważności decyzji może być orzeczone w stosunku do każdej decyzji administracyjnej prawomocnej, która obarczona jest wadą nieważności i nie upłynął jeszcze termin do stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący zakwestionował także ustalenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż w jednym postępowaniu administracyjnym nie może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Podniósł, że organ nadzoru może z urzędu stwierdzić nieważność decyzji wydanych w obu instancjach, jeżeli uzna, iż obie decyzje obarczone są wadą nieważności. Organ nadzoru ma bowiem możliwość z urzędu dokonania weryfikacji wszystkich decyzji w toku danego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Socjalnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania obowiązującego prawa oraz trafność jego wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ogłoszona w Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednak podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepis art. 157 § 3 kpa.
Stosownie do przepisu art. 156 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, gdy zachodzą przesłanki określone w § 1 tego przepisu.
Z treści art. 157 § 2 kpa. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa nastąpić może wyłącznie z powodu niedopuszczalności prowadzenia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych (np. wniosek nie pochodzi od strony) lub przedmiotowych (np. żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji która nie została jeszcze wydana lub gdy żądanie dotyczy sytuacji jednostki kształtowanej w drodze postępowania cywilnego lub też z mocy prawa).
Natomiast jeżeli przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, organ obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 158 kpa o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999r., sygn. IV SA 1400/97, Lex nr 47895).
Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji
W badanym przypadku skarżący, wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2008r. złożonym do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, domagał się stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 kpa decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] grudnia 2007r. w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji INF-D za miesiąc wrzesień 2007r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał rażące naruszenie prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący był stroną postępowania w sprawie, w której wydano ww decyzję.
Bezsporne jest, że przedmiotowa decyzja PFRON z [...] grudnia 2007r. (organu I instancji), w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] lutego 2008r. (organu II instancji).
Bezsporne jest również, ze skarga na decyzję drugoinstancyjną została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 1300/08, a więc dwa miesiące przed złożeniem w dniu 5 sierpnia 2008r. przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nie toczyło się więc postępowanie odwoławcze (zakończone decyzją MPiPS z dnia [...] lutego 2008r.) ani postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie dotyczącej przedmiotowych decyzji.
Organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji powołał się na przepis art. 157 § 3 kpa stwierdzając, że niedopuszczalne jest wszczęcie tego postępowania, bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2007r.
Stanowisko to jest nietrafne w stanie faktycznym sprawy.
Rację ma wprawdzie organ orzekający, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.
Nie jest jednak tak, jak przyjął organ, że decyzja pierwszoinstancyjna nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, a postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwykłym zakończyło się na etapie postępowania odwoławczego, czyli ostateczną decyzją wydaną w sprawie była decyzja organu II instancji, to postępowanie nieważnościowe obejmuje obie decyzje wydane w trybie zwykłym. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji.
Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1520/95, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99) organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie.
W powyższej sytuacji stwierdzić należy, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 § 1 kpa (Minister Pracy i Polityki Socjalnej), wobec skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] lutego 2008r. obowiązany jest - po zbadaniu merytorycznym wskazanych we wniosku przesłanek nieważności - wydać decyzję na podstawie art. 158 kpa o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Zaskarżona decyzja, wydana przez Ministra w trybie art. 157 § 3 kpa z naruszeniem prawa, winna być natomiast wyeliminowana z obrotu prawnego.
Z powyższych względów należy uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, co miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do podanych wyżej wskazówek i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, co do istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Organ weźmie również pod uwagę, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Sama decyzja, jak i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność decyzji istnieje bowiem tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., wadami. W sytuacji natomiast, gdy organ ustali, że wystąpiła przesłanka pozytywna i jednocześnie brak przesłanek negatywnych, stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter obligatoryjny. Postępowanie zostanie zakończone wydaniem decyzji w trybie art. 158 kpa. Decyzja powinna zawierać wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a.,
Chybiony jest natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jak bowiem przyjęto w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn II GSK 300/07, LEX nr 447835) - w przypadku organu monokratycznego (ministra) właściwego zgodnie z wolą ustawodawcy do załatwienia danego rodzaju sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Upoważnienie określonego pracownika ministerstwa (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej tego urzędu obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi tylko "w rolę" przypisaną ministrowi, jako oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd zaprezentowany w ww. wyroku, w tym odnoszący się krytycznie do stanowiska przedstawionego w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133, wskazującego na możliwość wyłączenia tzw. "piastuna" funkcji ministra, w pełni podziela.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w przepisie art. 200 p.p.s.a.