Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. (dalej: strona, beneficjent lub skarżąca) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], która określono stronie kwotę dofinansowania przypadająca do zwrotu w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] marca 2013 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, reprezentowaną przez Fundację Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W. (dalej: "RIF"), a Z. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] P.P.H.U., zawarta została umowa o dofinansowanie nr [...]. Przedmiotem tej umowy było dofinansowanie projektu pt. "Eksport edukacyjnych książek dla fryzjerów" Wydawnictwa [...].
Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 umowy, z należytą starannością, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami, obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego wydanymi w trybie art. 35 ust. 3-7 u.z.p.p.r. oraz Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POIG. Jednocześnie na podstawie § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany był do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych w umowie oraz do utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia jego zakończenia. Na podstawie § 6 ust. 6 umowy, beneficjent zobowiązał się zakończyć realizację zakresu rzeczowego i finansowego projektu, w okresie kwalifikowalności wydatków określonym w § 6 ust. 3 Umowy, który rozpoczął się w dniu [...] sierpnia 2012 r., a zakończył w dniu [...] czerwca 2014 r.
Zgodnie z pkt 17 wniosku o dofinansowanie, będącym integralną częścią umowy - zmienionej aneksem z dnia [...] czerwca 2014 r. – beneficjent zobowiązał się do realizacji następujących wskaźników projektu:
- 1. wskaźnik produktu: liczba zagranicznych imprez targowo-wystawienniczych, w których przedsiębiorca uczestniczył w charakterze wystawcy i/lub liczba misji gospodarczych za granicą, w których przedsiębiorca uczestniczył - 6 szt., liczba raportów opracowanych w ramach działania: wyszukiwanie i dobór partnerów na rynkach docelowych - 4 szt., liczba dokumentów /strategii/ opracowań koncepcji stworzonych w zakresie działań wskazanych w pkt 13 lit. d-f wniosku o dofinansowanie - 2 szt., zakupione usługi doradcze w zakresie przygotowania Planu rozwoju eksportu -1 szt.
- 2. wskaźnik rezultatu: wartość przychodów pochodzących z eksportu - 160 000 zł, udział eksportu w sprzedaży ogółem - 12%, liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi - 6 szt., liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych - 6 szt.
Na podstawie podpisanej umowy o dofinansowanie, PARP przekazała stronie dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji na realizację projektu (w łącznej wysokości: [...] zł).
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. RIF w celu sprawdzenia czy w ramach projektu zostały osiągnięte założone cele i wskaźniki produktu i rezultatu, wezwała beneficjenta do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźników. W związku z brakiem reakcji ze strony beneficjenta, pismem z dnia 30 maja 2016 r. RIF ponowiła ww. wezwanie.
W odpowiedzi beneficjent wskazał, że nie osiągnął wskaźników rezultatu projektu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem na planowanym poziomie". W uzasadnieniu beneficjent podał, że realizacja ww. wskaźników nie jest zależna jedynie od jego działań, a wręcz przeciwnie czynniki zewnętrzne i niezależne od przedsiębiorstwa determinują w pełni stopień osiągnięcia wskaźników. W przedmiotowym przypadku fakt nieosiągnięcia na planowanym poziomie wskaźników rezultatu projektu był wynikiem obiektywnej i niezależnej od beneficjenta sytuacji rynkowej, w której pomimo zrealizowania w pełni zakładanych działań, nie osiągnął na dzień zakończenia projektu przychodów z eksportu.
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. RIF przekazała stronie dwa egzemplarze Informacji pokontrolnej z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczącej kontroli trwałości projektu.
Następnie zaś pismem z dnia pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. RIF na podstawie otrzymanych dokumentów oraz kontroli trwałości projektu poinformowała beneficjenta, że raport z kontroli projektu uzyskał wynik negatywny z uwagi na naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie wskazanych w § 8 ust. 1 umowy.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., beneficjent nie zgodził się ze stanowiskiem RIF i negatywnym wynikiem kontroli trwałości projektu ponownie wskazując, że nieosiągnięcie tych wskaźników spowodowane było czynnikami zewnętrznymi.
W związku z nieosiągnięciem zaplanowanych wartości przychodów pochodzących z eksportu oraz udziału eksportu w sprzedaży ogółem, PARP stwierdziła, że wystąpiło naruszenie postanowień § 8 ust. 1 umowy zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia zakładanych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz postanowień § 8 ust. 2 zobowiązujących beneficjenta do osiągnięcia założonych celów projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, tj. do dnia 30 czerwca 2017 r.
W związku z powyższym pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. PARP na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) – dalej "u.f.p.", wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości [...] zł.
Z uwagi na to, że strona nie dokonała zwrotu środków, PARP pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiadomiła ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ich zwrotu. Następnie zaś decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ ten zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty dofinansowania, które na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zostało uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniem procedur. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że zgodnie z umową oraz aneksem nr [...], beneficjent był zobowiązany do osiągnięcia następujących wartości wskaźników rezultatu: "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" – [...] zł w 2014 r., [...] zł w 2015 r., [...] zł w 2016 r., [...] zł w 2017 r.; "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" - 7,66 % w 2014 r., 10 % w 2015 r., 11 % w 2016 r., 12% w 2017 r.; "Liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi" - 6 szt.; "Liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych" - 6 szt.
Jak natomiast wynika z ustalonego stanu faktycznego wskaźniki "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" nie zostały osiągnięte na poziomie określonym we wniosku o dofinansowanie. Potwierdził to sam beneficjent wskazując jednocześnie, że taki stan został spowodowany niezależnymi od niego przyczynami. Ostatecznie osiągnięte przez beneficjenta wartości wskaźnika rezultatu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" wyniosły w 2015 r. [...] zł, co stanowi 0,67 % założonych wartości (wartość docelowa: [...] zł). Ponadto osiągnięte wartości wskaźnika "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" wyniósł w 2015 r. 0,35 % sprzedaży ogółem, co stanowi 3,5 % założonych wartości (wartość docelowa: 10%).
PARP zaznaczyła też, że jednym z obowiązków strony było utrzymanie trwałości projektu przez okres, co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu. Beneficjent, co prawda prowadził działania związane z realizacją projektu, jednakże w ostatecznym rozrachunku nie doprowadziły one do osiągnięcia założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz umowie.
Organ I instancji podkreślił następnie, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz umową celową, tj. beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym była realizacja projektu na warunkach określonych umową. W związku z niezrealizowaniem celu projektu na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie, środki otrzymane przez beneficjenta w ramach projektu podlegają zwrotowi.
Po rozpoznaniu odwołania strony Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PARP. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że beneficjent nie zaprzecza, a wręcz potwierdza (w pismach z dnia [...] maja 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r.) niezrealizowanie rezultatów na planowanym poziomie. Zatem stanowisko PARP zobowiązujące Beneficjenta do zwrotu środków w związku z wykorzystaniem dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. oraz z naruszeniem procedur jest poparte rzetelnie ustalonym materiałem dowodowym.
Organ odwoławczy zgodził się z PARP, iż pomoc przyznana beneficjentowi w ramach umowy o dofinansowanie wiązała się z realizacją całości zadań ustalonych w umowie, a także z osiągnięciem założonych wskaźników oraz wykonaniem przez beneficjenta wszelkich obowiązków. Ich spełnienie warunkowało udzieleniem pomocy beneficjentowi. W związku z tym nieosiągnięcie planowanego poziomu wskaźników rezultatu: "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" stanowi naruszenie postanowień umownych. Tym samym realizacja przez beneficjenta projektu nastąpiła z naruszeniem uzgodnionego w umowie sposobu działania, w tym obowiązków beneficjenta. Biorąc zaś pod uwagę, że umowa o dofinansowanie stanowi umowę celową, niezrealizowanie celu projektu na zasadach określonych w przedmiotowej umowie wiąże się z obowiązkiem zwrotu środków otrzymanych przez beneficjenta.
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że dyspozycja przepisu art. 207 u.f.p. nie odnosi się w żadnym stopniu do winy (czy to umyślnej, czy nieumyślnej) beneficjenta, a jedyną przesłanką warunkującą zwrot środków jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., bądź ich nienależne pobranie lub pobranie w nadmiernej wysokości.
Organ II instancji był również zgodny z PARP w kwestii dotyczącej oceny trwałości projektu. Jako że przystąpienie do udziału w realizacji projektów finansowych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i nieobowiązkowe, ale wiąże się z szeregiem obowiązków ciążących na beneficjencie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie, beneficjent powinien dokładnie przeanalizować ewentualne ryzyko związane z realizacją projektu. Strona powinna mieć na uwadze, że podczas realizacji projektu, a także w okresie jego trwałości mogą wystąpić okoliczności zewnętrzne, niezależne od beneficjenta, a jednak mające bezpośrednie przełożenie na możliwość realizacji w całości założeń projektu.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że beneficjent dopuścił się naruszenia w szczególności następujących postanowień umowy o dofinansowanie:
- - § 8 ust. 1: "Beneficjent jest zobowiązany do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie".
- - § 8 ust. 2: "Beneficjent zobowiązuje się do osiągnięcia założonych celów Projektu oraz niedokonywania zasadniczych modyfikacji Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006. Istnieje możliwość wprowadzania w Projekcie uzasadnionych ekonomicznie zmian."
- - § 8 ust. 3: "Beneficjent niezwłocznie informuje Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia o wszelkich okolicznościach mogących powodować zasadniczą modyfikację Projektu".
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że są one niezasadne.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła Ministrowi:
błędne ustalenie kwoty zobowiązania do zwrotu środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] oraz błędne naliczenie odsetek od wskazanej w decyzji kwoty, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 k.p.a. w bezpośrednim związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na nie umorzeniu postępowania z uwagi na fakt jego przedawnienia, zważywszy, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, terminem tym jest dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem, w związku z czym przedawnienie nastąpiło najpóźniej 31 grudnia 2018 r., naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 oraz art. 67, art. 168 i art. 184 u.f.p. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 14 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, tj. zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku wykazania przez organ administracji zaistnienia konstytutywnych przesłanek, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:
pominięcie zbadania kwestii przedawnienia, niewyjaśnienia na czym miałaby polegać wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu niezgodnie z umową i procedurami, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz legalizmu (art. 120 i 122 Ordynacji podatkowej) poprzez niedołożenie przez organ podatkowy starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebraniu przez organ podatkowy pełnego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowej oceny sytuacji i zdarzeń gospodarczych w tym także zaniechanie dopuszczenia zgodnych z prawem dokumentów i dowodów uzyskanych w postępowaniach kontrolnych i podatkowych przeprowadzanego u podatnika, pominięcie dowodów prezentowanych przez podatnika oraz niepodjęciu przez organ podatkowy wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
naruszenie zasady zupełności postępowania dowodowego (art. 187 Ordynacji podatkowej) poprzez pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że Minister Funduszy i Polityki Regionalnej nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Omawiając poszczególne zarzuty skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Rozstrzygając powyżej zarysowany spór stwierdzić trzeba, że stanowisko strony skarżącej jest błędne, albowiem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".
W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości w realizacji projektu polegały na niezrealizowaniu celów projektu i niezapewnieniu okresu trwałości. Zgodnie z Umową oraz Aneksem nr [...], beneficjent był zobowiązany do osiągnięcia następujących wartości wskaźników rezultatu:
- - "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" - [...] zł w 2014 r., [...] zł w 2015 r., [...] zł w 2016 r., [...] zł w 2017 r.,
- - "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" - 7,66 % w 2014 r., 10 % w 2015 r., 11 % w 2016r., 12% w 2017r..
- - "Liczba nawiązanych kontaktów gospodarczych z nowymi partnerami zagranicznymi" - 6 szt.,
- - "Liczba podpisanych nowych kontraktów handlowych" - 6 szt.
Sama skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazała, że wskaźniki rezultatu "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem" nie zostały osiągnięte na poziomie określonym we wniosku o dofinansowania.
Na tle powyższego stanu faktycznego nasuwają się dwa wnioski. Po pierwsze mamy tu do czynienia z tzw. nieprawidłowością o charakterze ciągłym.. W wyroku TSUE z 11.06.2015 r. C-52/14 wskazano, że nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za 'nieprawidłowość powtarzającą się' w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu.
W realiach tej sprawy oznacza to, że bieg terminu przedawnienia do zwrotu dofinansowania zaczyna się de facto z końcem roku 2017, bo wtedy kończył się okres trwałości projektu i można było ustalić wszystkie wskaźniki na podstawie których projekt był rozliczany. W tej sprawie PARP przystąpił do kontroli wcześniej i już w roku 2016 było wiadome, że cele projektu nie zostały zrealizowane i już zrealizowane nie zostaną. Przyznaje to sama skarżąca.
. W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać niewątpliwie należy doręczenie Skarżącej informacji pokontrolnej o wystąpieniu nieprawidłowości z dnia [...] sierpnia 2016 r. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Tak więc niezależnie od powyżej przedstawionego poglądu dot. początku biegu terminu przy nieprawidłowości o charakterze ciągłym, termin przedawnienia nie upłynął nawet w stosunku do środków przekazanych w roku 2014.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę w dniu [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 89 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006, Komisja Europejska (KE) poinformowała o zamknięciu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) oraz wskazała dzień [...] grudnia 2018 r. jako datę zamknięcia Programu. W związku z tym, termin przedawnienia wobec skarżącej z całą pewnością nie upłynął.
W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych. Dlatego organy były uprawnione, w rozpoznawanej sprawie, do określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), dalej jak dotychczas "u.f.p.", która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
- 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
- 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
- 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.
Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu.
W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publ. CBOSA).
Nie budzi również wątpliwości, że ustawodawca, poza stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości, nie przewidział jeszcze innych okoliczności – takich jak wystąpienie winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich – uzasadniających zastosowanie przewidzianej w tym przepisie sankcji. Oznacza to przyjęcie, że o zwrocie pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości środków należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4487/16). Natomiast wykładnia przepisów i regulacji krajowych, które są podstawa do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tak rozumiana nieprawidłowość, zarówno systemowa jak i pojedyncza (indywidualna) stanowi podstawę żądania zwrotu takiego wydatku z Unii Europejskiej (a wiec wydatku rzeczywistego, lub potencjalnego, ale nieuzasadnionego). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa o rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.
Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 610/14).
Z powyższych wywodów wynika, że jedynym argumentem uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności uzyskanych z funduszy Unii Europejskiej jest stwierdzenie nieprawidłowości, a organ w każdym przypadku powinien rozważyć charakter i wagę stwierdzonych naruszeń, tj. ich indywidualne i specyficzne cechy, a także stratę finansową, jaką poniósł fundusz, z którego pomoc została udzielona.
W przypadku badanej sprawy skarżąca nie kwestionuje, że nie osiągnęła wskaźników rezultatów i nie zrealizowała celu projektu. Należy zgodzić się z organem, że niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania Ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
Na podstawie § 8 ust. 1 i 2 Umowy, beneficjentka zobowiązana była do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do Umowy, a także do osiągnięcia założonych celów Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu. Nie ulega wątpliwości, że nie zostały zrealizowane wskaźniki "Wartość przychodów pochodzących z eksportu" oraz "Udział eksportu w sprzedaży ogółem". Pomoc ze środków finansowych UE nie została wykorzystana więc w celu społecznie korzystnym. Należy zauważyć, że umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 roku, sygn. akt V SA/Wa 2141/16). Przy czym celem tej umowy nie było wydatkowanie środków unijnych ale osiągnięcie pożądanego rezultatu ekonomicznego. Dla oceny sytuacji nie może więc ostać się argument, że wydatki zostały poniesione zgodnie z umową, bo te wydatki nie zapewniły osiągnięcia celu gospodarczego.
Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty odnośnie uchybień w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego są nieusprawiedliwione. Strona przy tym zarzuca naruszenie art. 120, 122 i 187 Ordynacji podatkowej, które w sprawie nie mają zastosowania, gdyż postępowanie na podstawie art. 207 ufp toczy się wg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednikiem są przepisy art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego – przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok NSA z 12 września 2017 roku, sygn. akt II OSK 3091/15).
Ustalenia postępowania muszą zmierzać do ustaleń mających istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Organ nie ma obowiązku dopuszczania wszystkich dowodów, o które wnioskuje strona, a jedynie takie, które doprowadzą do ustalenia faktów istotnych. Temu obowiązkowi organy zadośćuczyniły w sposób prawidłowy.
Analiza przeprowadzonego w sprawie postępowania dot. kontroli wykonania projektu, a także zwrotu środków wskazuje, że strona miała zapewniany czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Mogła przedstawiać dokumenty i składać wyjaśnienia. Podstawową, z punktu widzenia art. 184 ust. 1 oraz 207 u.f.p., okolicznością jest fakt niezrealizowania założonych celów projektu, o czym była już mowa wcześniej.
Za niezasadny należy uznać zarzut dot. nieprawidłowo ustalonej kwoty do zwrotu oraz błędnego naliczenia odsetek. Organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął i ustalił kwotę przypadającą do zwrotu. Sąd podziela pogląd organu, że waga nieprawidłowości nie pozwala na uznanie choćby części wydatków za kwalifikowalne z uwagi na fakt, że przekazane środki dofinansowania nie przyczyniły się do realizacji Projektu. Zatem strona powinna być zobowiązana do zwrotu 100% otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami, ponieważ powstała rzeczywista szkoda w budżecie ogólnym UE, która odpowiada kwocie wypłaconych środków.
Ponadto skarżąca nie wyjaśnia w treści skargi na czym w jej ocenie polega ten zarzut, podobnie zresztą jak zarzut błędnego naliczenia odsetek od wskazanej w decyzji kwoty. Minister w zaskarżonej decyzji wyjaśnił na jakiej podstawie faktycznej i prawnej zostały w przedmiotowej sprawie naliczone odsetki za zwłokę. Odsetki zostały ustalone zgodnie z art. 54 § 1 Ordynacji podatkowej, na podstawie którego odsetek nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu określonego w art. 139 § 3 O.p. W związku z tym, że przepisów działu III O.p. (w tym art. 139 § 3 O.p.) nie stosuje się, w zakresie terminu załatwienia sprawy stosuje się art. 35 kpa, tj. odsetek nie nalicza się do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Wobec tego, w niniejszej sprawie należało wyłączyć okres naliczania odsetek od 30 sierpnia 2019 r.
Reasumując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez niego ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi Minister kierował się przy załatwianiu sprawy.
Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).