Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z... marca 2009 r. wniesionej przez M. K. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z... stycznia 2009 r. nr... utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr... z... grudnia 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres... wraz z odsetkami za zwłokę.
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia... października 2008 r. (data wpływu do organu) M. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej. Zaległości, o których umorzenie wnosi pochodzą z działalności gospodarczej, która przynosiła straty. Nie mogła w związku z tym uiszczać przedmiotowych należności. W chwili obecnej jej dochody wynoszą... zł brutto. Ponadto spłaca zadłużenie w wysokości... zł w związku z zakończoną działalnością gospodarczą (... - rata miesięczna). We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje wraz z mężem oraz dwoma synami. Dochody męża pozwalają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb domowych. Mąż spłaca kredyt w kwocie... zł oraz pożyczkę z kasy zapomogowo - pożyczkowej oraz funduszu -mieszkaniowego w kwocie... zł miesięcznie. Wnioskodawczyni wraz z mężem ponosi dodatkowo opłaty za studia synów w łącznej wysokości... zł za semestr.
Decyzją z dnia... grudnia 2008 r. nr... Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dotychczas nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie jest oczywiste, iż w postępowaniu tym nie uzyskałoby się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto odnosząc się do trudnej sytuacji majątkowej, na którą wnioskodawczyni się powoływała organ wskazał, iż nie została ona w sposób dostateczny udokumentowana. Nie wykazano bowiem by spłata wierzytelności względem ZUS była zbyt dużym obciążeniem finansowym, co pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. W opinii Zakładu dochód rodziny wynoszący ponad... zł brutto pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz na spłatę należności wobec wierzycieli. Organ podkreślił, iż umorzenie w tej sytuacji należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych byłoby ewidentnym działaniem na szkodę finansów ubezpieczeń społecznych.
Pismem z dnia... grudnia 2008 r. M. K. wiosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą do stwierdzenia, iż jej sytuacja majątkowa pozwala na spłatę należności oraz naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez nieskonkretyzowanie jakie "wolne środki" pozwalają wnioskodawczyni na uregulowanie nieopłaconych należności.
Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zobowiązana jest jako płatnik składek, obliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni nie wywiązywała się z ww. obowiązku powstała zaległość, która podlega spłacie wraz z odsetkami za zwłokę. Dochodzenie należności jest możliwe do czasu ich przedawnienia - tj. na przestrzeni 10 lat licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Organ stwierdził zatem, iż w tym okresie sytuacja materialna wnioskodawczyni może się zmienić i umorzenie należności byłoby obecnie działaniem przedwczesnym. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności zobowiązany jest skonfrontować interes dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek.
Odnosząc się do sytuacji materialnej wnioskującej organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby nie była ona w stanie uregulować zaległości. Organ wyjaśnił, iż stwierdzenie "wolne środki finansowe" zostało osadzone w kontekście omówienia kwestii ponoszonych wydatków przez rodzinę i oznacza faktyczną kwotę pozostającą do dyspozycji rodziny po zmniejszeniu osiąganego dochodu o kwotę wydatków związanych z zabezpieczaniem podstawowych potrzeb bytowych. Dochód rodziny wynosi... zł brutto, czyli około... netto i z kwoty tej w pierwszej kolejności powinny być zaspokajane potrzeby bytowe, a w szczególności opłaty związane z utrzymaniem domu i wyżywieniem. Pozostałe środki mogą być przeznaczone na spłatę ciążących na dłużniku wierzytelności, wśród hierarchii których zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zajmuje uprzywilejowane miejsce i winno być spłacone jako jedno z pierwszych.
Wnioskująca wraz z małżonkiem pozostaje w wieku aktywności zawodowej i aktualnie są zatrudnieni, spłacają również regularnie szereg innych długów, zatem umorzenie zaległości wobec ZUS byłoby korzystne dla wierzycieli, którzy skutecznie dochodzą swoich należności i niesłuszne dla zasobów finansowych ubezpieczeń społecznych.
Jednocześnie organ wskazał, iż nie rozpatrywał faktu zatrudnienia skarżącej na pół etatu jako argumentu przemawiającego za odmową umorzenia zaległych składek, a jedynie sygnalizował, że sytuacja ta ma charakter nietrwały i w niedalekiej przyszłości może ulec zmianie. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii tego, iż synowie skarżącej są pełnoletni i kontynuowanie studiów w systemie zaocznym nie stanowi dla nich przeszkody w podjęciu zatrudnienia. W związku z powyższym finansowanie kształcenia synów nie mogło być rozpatrywane jako jedno z obciążeń finansowych rodziny.
Pismem z dnia... marca 2009 r. (data wpływu do organu) skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Zakładu z dnia... stycznia 2009 r. wnosząc o uchylenie decyzji oraz o umorzenie w całości należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą lub o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie wskazując, iż jej obecna sytuacja majątkowa jest bardzo trudna i nie jest w stanie podołać ciążącemu na niej zadłużeniu. Wskazała, iż z przyczyn od niej niezależnych zmuszona została do rozwiązania umowy o pracę.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W trakcie rozprawy w dniu 29 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącej sprostował skargę w ten sposób, iż wniósł jedynie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto poparł skargę w całości i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w zacytowanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności należności) jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których należy uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia.
W ocenie Sądu prawidłowo zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie można stwierdzić że w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przedłożone przez skarżącą postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z....07.2007 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego dotyczyło L. s.c. jako zobowiązanego, a nie skarżącej M. K.. Skarżąca nie przedłożyła żadnych innych dowodów, które mogłyby potwierdzać zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a stanowiących o całkowitej nieściągalności należności.
Z kolei, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko.
Kierując się powyższym - zdaniem Sądu - Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo uznał, iż Skarżąca nie wykazała, ażeby w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez stronę oraz podniesione przez nią okoliczności, istotne z punktu widzenia możliwości umorzenia należności na podstawie §3 powoływanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
W toku postępowania Skarżąca przedłożyła dokumenty m. in. dotyczące kredytu zaciągniętego przez męża, dokumenty dotyczące płatności za studia synów, zaświadczenie o wynagrodzeniu własnym oraz męża. Uwzględniając powyższe organ orzekający zasadnie stwierdził, że wydatki na spłatę zaciągniętych pożyczek nie uzasadniają umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, które w przypadku zbiegu egzekucji korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Podobnie opłaty za studia nie mogą zostać uznane za wydatki obciążające gospodarstwo domowe skarżącej, gdyż synowie są pełnoletni, a ich kształcenie w systemie zaocznym umożliwia podjęcie im zatrudnienia.
W tym miejscu zauważyć należy, iż do skargi z dnia...marca 2009 r. skarżąca załączyła pismo z....02.2009 r., w którym zwróciła się do pracodawcy z prośbą o rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron, począwszy od....02.2009 r. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, iż stosunek pracy ustał na podstawie porozumienia stron, a z inicjatywą takiego sposobu rozwiązania umowy o pracę wystąpiła zobowiązana, jak również nie wyklucza to w przyszłości ponownego nawiązania stosunku pracy przez skarżącą. Ponadto z formularza PPF złożonego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wynika, iż synowie skarżącej uzyskują dochody z umów zlecenia w wysokości... zł brutto.
Mając powyższe na uwadze zasadnie stwierdzono, iż wyegzekwowanie przez Zakład z dochodów skarżącej oraz jej męża zaległych należności nie zagraża bytowi rodziny skarżącej i nie uzasadnia umorzenia zadłużenia w oparciu o wyżej omówione przepisy rozporządzenia.
Dodatkowo wskazać należy, iż za umorzeniem zadłużenia nie mogą przemawiać argumenty Skarżącej dotyczące faktu, iż prowadzona działalność gospodarcza przynosiła wyłącznie straty i skarżąca nie posiadała środków finansowych na uregulowanie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych. Okoliczności te, w świetle obowiązujących i omówionych powyżej przepisów prawa, nie stanowią przesłanek, których zaistnienie uprawniałoby organ do wydania Skarżącej decyzji pozytywnej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.