Uzasadnienie
Decyzją z dnia...2008r. nr... Wojewoda... orzekł o obowiązku dokonania przez Miasto..., jako miasto na prawach powiatu, zwrotu kwoty... PLN wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tytułem nie przekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa klasyfikowanych w dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70005 Gospodarka gruntami i nieruchomościami.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na sprawozdanie roczne... za okres od początku roku do końca IV kwartału 2006r. i sprawozdanie kwartalne... za okres od początku roku do końca I kwartału 2007r., z których wynikało, że Miasto... w w/w okresie dokonywało potrąceń w wysokości...% wpływów z tytułu odsetek, uzyskanych w związku z realizacją zadań obejmujących gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołując art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Wojewoda... podniósł, że źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją m.in. zadań z zakresu administracji rządowej. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, jak również przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości.
Wojewoda... wyjaśnił również, iż katalog tytułów ujętych w art. 23 w/w ustawy jest katalogiem zamkniętym, a zatem nie od wszystkich wpływów osiąganych w związku z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa można potrącać 25% wpływów jako dochody własne. Ponadto przepis ten nie wymienia odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, brak było podstaw do potrącenia 25% od wpływów z tytułu odsetek uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją przedmiotowych zadań bowiem dopiero ustawa z 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła z dniem 22.10.2007r. możliwość potrącania przez realizującego przedmiotowe zadania 25% od wpływów z tytułu odsetek za nieterminowe regulowanie należności. Z uwagi na powyższe, jak podniósł Wojewoda..., przed w/w datą wpływy z tytułu odsetek podlegały potrąceniu na rzecz powiatu w wysokości 5%.
Tym samym działaniami tymi uchybiono, w ocenie organu, przepisom art. 189 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniom § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 24.07.2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań.
Orzekając na skutek złożonego przez Miasto... odwołania decyzją z dnia...10.2008r. nr... Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody...ego z dnia 27.08.2008r.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej części swoich rozważań powołując art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 30.06.2005r. o finansach publicznych wyjaśnił, że pobrane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a do których należą m.in. przepisy ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Minister Finansów powołując art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy ponownie wyjaśnił, iż źródłami dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Wyjątek od tej zasady został wprowadzony w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże katalog tytułów ujętych w tym przepisie, uprawniających do potrąceń 25%, które stanowią dochody powiatu, jest katalogiem zamkniętym, a tym samym nie od wszystkich wpływów osiąganych z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa powiat może potrącać 25% na dochody własne. Dopiero ustawa z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapis, na podstawie którego od dnia 22.10.2007r. od odsetek za nieterminowe wnoszenie należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.
Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, iż przed 22.10.2007r. wpływy z tytułu odsetek podlegały potrąceniu na rzecz powiatu w wysokości 5%, a Miasto... dokonując przed dniem 22.10.2007r. potrąceń z tytułu odsetek w wysokości 25% uchybiło przepisom ustawy o finansach publicznych oraz przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24.07.2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań.
W dalszej części uzasadniania wyjaśniono, iż art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym źródłem dochodów własnych powiatów są również inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów, nie ma zastosowania do dochodów uzyskiwanych przez powiaty na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, bowiem mają do nich zastosowanie przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy.
W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia...10.2008r. pełnomocnik Miasta... wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13.11.2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 11 w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy i w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22.10.2007r.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik działający w imieniu miasta..., powołując art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podniósł, że powyższy przepis zawiera klasyfikację źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jednakże w świetle tej klasyfikacji część opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa w wysokości 25% tych opłat stanowi dochód własny powiatu i nie sposób zaklasyfikować tych dochodów jako dotacji lub subwencji albo środków pochodzących ze źródeł zagranicznych lub z budżetu UE.
Dokonując wykładni art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu przed dniem 22.10.2007r. podniesiono, iż przepis ten niewątpliwie określa źródło dochodów własnych powiatu i stanowi tym samym przepis określający "inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy jako dochód określa odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu.
Wobec powyższego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro 25% środków z tytułu wpływów określonych w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dochód powiatu a odsetki od dochodów powiatu również stanowią dochód powiatu to należałoby przyjąć, iż powiatowi przysługuje całość odsetek od należności, których nie otrzymał w terminie ich płatności. Opóźnienie płatności tych należności w równym stopniu dotyka budżet powiatu jak i budżet państwa, toteż należne odsetki za opóźnienie winny zasilać, w ustalonej proporcji, oba te budżety.
Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się również z poglądem organu jakoby dopiero nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw umożliwiała powiatom przyjmować na dochody własne 25% odsetek od należności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa.
Powołując fragmenty uzasadnienia projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i stanowisko Rządowego Centrum Legislacji odnoszące się do tej kwestii, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż zmiana art. 23 ust. 3 tej ustawy miała charakter jedynie uściślający a nie merytoryczny i jej wprowadzenie nie powoduje zmian w budżetach powiatów.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia...10.2008r. Ponownie podkreślił, że art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia 22.10.2007r. nie wyodrębniał odsetek za nieterminowe regulowanie należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.
Pismem procesowym z dnia 08.05.2009r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednoznacznie wskazuje, że sporne dochody są dochodami własnymi skarżącego miasta na prawach powiatu. Przesądza o tym, w ocenie pełnomocnika, treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 8 w związku z pkt 6 i w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie z dniem 22.10.2007r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Oznacza to, że rozpatrując skargę sąd ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź, przepisów postępowania administracyjnego.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 22 października 2007 r. poprzez jego błędną interpretację.
Zgodnie z art. 167 Konstytucji RP:
- 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
- 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
- 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
- 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.
Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r.Nr 203, poz.1966 ze zm.), zwana dalej ustawą.
Zgodnie z art.5ust.1 ustawy źródłami dochodów własnych powiatu są:
- 1) wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;
- 2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych;
- 3) dochody z majątku powiatu;
- 4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu;
- 5) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
- 6) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- 7) odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- 8) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu;
- 9) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
- 10) dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego;
- 11) inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie skarżący – Miasto... miasto na prawach powiatu, w IV kwartale 2006 r. i w I kwartale 2007 r. dokonywało – na podstawie przepisu art. 23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) - potrąceń 25% wpływów uzyskanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej obejmujących gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa. Potrącenie obejmowało 25 % należności głównej i odsetki od tej części nieterminowo zapłaconych należności.
Sporna w sprawie była kwestia czy dochody powiatu zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w IV kwartale 2006 r i w I kwartale 2007 r. stanowiło - obok 25 % wpływów należności głównej - 5% odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności czy 100% wpływów z tytułu odsetek od 25 % należności głównej z tytułu nieterminowego zapłacenia tej należności.
Skarżący twierdził, że na podstawie art.23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.5 ust.1 pkt 8 i 11 ustawy dochodem powiatu jest 25 % należności wraz z odsetkami.
Organy orzekające uznały, że przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r. tj. do zmiany treści tego przepisu, dawał podstawę do uznania, że dochody powiatu stanowi tylko 25 % wpływów z tytułu należności głównych, natomiast z uzyskanych odsetek z tytułu nieterminowego regulowania należności dochód powiatu stanowiło 5 % tych odsetek zgodnie z art.5 ust.1 pkt 6 ustawy.
W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających jest błędne.
Przepis art.5 ust.1 pkt 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że źródłem dochodu powiatu jest 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Takim odrębnym przepisem jest przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznający powiatom 25 % wpływów osiąganych z tytułów w nim określonych.
Do dnia 22 października 2007 r. przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że " Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości."
Aby rozstrzygnąć sporną kwestię należało dokonać wykładni przepisu art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w IV kwartale 2006 r i w I kwartale 2007 r.
Jedną z przyjętych metod wykładni jest tzw. wykładnia historyczna polegająca między innymi na odwołaniu się do treści uzasadnień projektów aktów prawnych.
Jak wynika z treści uzasadnienia do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173,poz.1218), która to ustawa nadała nowe brzmienie przepisowi art.23 ust.3, sprawa wysokości odsetek stanowiących dochód powiatu w związku z wykonywaniem czynności określonych w art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami budziła wątpliwości. Od wejścia w życie ww. noweli, tj. od 22 października 2007 r. art.23 ust.3 ma następujące brzmienie: "Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości."
W uzasadnieniu do ww. noweli (Druk sejmowy nr 1468) napisano: " W ust.3 ww.art.23 proponuje się uściślenie przepisu dotyczącego dodatkowego dochodu budżetu powiatu z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. W związku z pojawiającymi się wątpliwościami doprecyzowano, że 25 % wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, a także wpływów osiąganych z tytułu odsetek za nieterminowe wnoszenie należności wymienionych w art. 23 ust.3 również stanowi dochód powiatu, na obszarze którego położone są przedmiotowe nieruchomości. Powyższa zmiana nie powinna powodować zmian w budżecie Skarbu Państwa oraz budżetach powiatów."
Od daty wejścia w życie tej noweli do ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodem powiatu jest - na podstawie art.5 ust.1 pkt 6 ustawy oraz art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - 25 % wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, a także wpływów osiąganych z tytułu odsetek za nieterminowe wnoszenie należności wymienionych w art. 23 ust.3.
Zawarte w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy określenie, że chodzi o uściślenie przepisu oraz wskazanie, że zmiana nie powinna powodować zmian w budżecie Skarbu Państwa oraz w budżetach powiatów wskazuje, na fakt, że również w czasie obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r. dochód powiatu składał się z 25 % wpływów z tytułów określonych w przepisie oraz z odsetek od kwoty tych wpływów.
Ponieważ organy orzekające błędnie ustaliły, że... – miasto na prawach powiatu, dokonał potrąceń z dochodów należnych budżetowi państwa w zakresie objętym rozpoznawaną sprawą w wysokości niezgodnej z przepisami, brak było podstaw do stwierdzenia, że działania skarżącego naruszało przepisy art.189 ust.1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.Nr.249,poz. 2104 ze zm.) i §8ust.2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań.(Dz.U.Nr 135,poz.955).
W tym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do orzeczenia o obowiązku dokonania przez skarżącego zwrotu kwoty... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, tytułem nie przekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięć, dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 cyt. ustawy.