Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M.T. (dalej: Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes, Organ) nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2010r. M.T. złożył wniosek o przyznanie płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) na rok 2010.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] października 2011r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności.
W wyniku odwołania Strony, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Dyrektor [...] OR ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Z. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił uznania przypadku zalania trwałych użytków zielonych wskutek bytowanie bobrów na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz o odmowie uznania przypadku zalania trwałych użytków zielonych wskutek bytowania bobrów na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009.
Na powyższą decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 ją oddalił. Wyrok się uprawomocnił.
Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania powołując się na zaistnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lutego 2015r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2013r. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2015r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2013r.
Strona wniosła od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w wyniku czego Prezes ARiMR ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy.
W dniu [...] października 2015r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a. – nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art.
9. 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 25 Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009r. Ponadto powołał się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. Sygn. akt: I OPS 6/09 oraz wskazał, że analiza treści wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014r. Sygn. akt: III SA/Lu 701/13 wskazuje jasno, że okoliczności podniesione w niniejszym wniosku nie były przedmiotem kontroli sądu, który wyrokując obiektywnie nie posiadał wiedzy na temat wadliwości dowodów, dotyczących właściwej dla roku 2010 wielkości PEG dla spornych działek, jakimi posługiwał się organ.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", utrzymał powyższe postanowienie w mocy, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 701/13, oddalił skargę M.T. Organ wyjaśnił, że z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności", zaś Sąd ten dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 r., dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M. K. oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności.
W konsekwencji, zdaniem organu, przyczyny wadliwości podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczące nieprawidłowego ustalenia w decyzji powierzchni kwalifikowanej do płatności, były objęte zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie. W związku z tym, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego, z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. polegające na nieuwzględnieniu przewidzianych w ww. przepisie konsekwencji wycofania przez stronę części wniosku, pomimo że w pierwotnie złożonym wniosku nie było żadnych rzeczywistych nieprawidłowości, o których organ mógłby poinformować stronę.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że dokonanego przez niego zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej w maju 2010 r. działki nr [...] w obrębie C. nie można potraktować jako poprzedzonego poinformowaniem skarżącego o nieprawidłowości w rozumieniu art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, albowiem wezwanie skierowane do skarżącego przez organ oparte było na bezprawnym przyjęciu za podstawę ustalenia wielkości PEG materiałów fotograficznych wykonanych po roku 2010, a więc niemiarodajnych dla określenia rzeczywistego zasięgu upraw na poszczególnych działkach w roku 2010.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 823/16, oddalił skargę M.T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2010.
Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 701/13 skargę oddalił. Tak więc decyzja, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz faktu utrzymania w mocy decyzji wskutek oddalenia na nią skargi, zamknięta została organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. W niniejszej sprawie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, wystąpiła przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalnym.
Jak wyjaśnił Sąd, WSA w Lublinie oddalając skargę, rozważył także okoliczności odpowiadające wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, skoro Sąd ten dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 r., dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M.K. oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności. Nadto z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności".
Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec skontrolowania legalności decyzji przez sąd administracyjny i związania organów administracji zapadłym prawomocnym orzeczeniem, wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne.
M.T. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. w sprawie o sygn.. akt II GSK 1746/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji pominął istotę zarzutów podniesionych w skardze, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego zaakceptowania stanowiska organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny czy "wstępne badanie zawartości żądania" pozwoliło organowi administracji publicznej na ustalenie wystąpienia – z uwagi na prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 stycznia 2014 roku w sprawie III SA/Lu 701/13 – przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie żądania niedopuszczalnym.
Inaczej mówiąc, czy WSA w Lublinie rozważył kwestię podnoszoną w żądaniu i dostrzeżenie tego nie budzi wątpliwości na podstawie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym prawomocnym wyroku, a zatem czy w tym postępowaniu Sąd ten zajmował się oceną cofnięcia przez skarżącego wniosku z dnia 4 października 2011 roku - zważywszy na podnoszoną w skardze do Sądu pierwszej instancji okoliczność, iż skarżący podjął taką decyzję pod wpływem błędnego pouczenia organu, który stwierdził, że maksymalna obowiązująca dla objętego wnioskiem roku 2010 wielkość PEG dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w gm. [...], wynosić miała mniej niż łączna wielkość działek rolnych zadeklarowanych na rok 2010 przez producentów (w tym skarżącego) użytkujących grunty położone na ww. działce ewidencyjnej. Co istotne, czy uwzględnił podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że wielkość PEG dla działki nr [...] była inna niż przyjął to organ rozpoznając jego wniosek o przyznanie płatności, co z kolei wedle skarżącego miało wynikać ze sprawy prowadzonej przez WSA w Lublinie o sygn. akt III SA/Lu 808/13 dotyczącej jego sąsiadki A.W., dzierżawiącej od niego część działki nr [...].
NSA zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji odwołującym się do stanowiska doktryny, że jeśli dana kwestia była przedmiotem badania przez sąd w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem – i dodać trzeba co istotne, w związku z treścią powołanej wyżej uchwały NSA – stwierdzić to można bez trudu, wówczas kwestia ta nie może być ponownie badana przez organ, czego konsekwencją powinna być odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
W ocenie NSA, na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób jednak ustalić, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Słusznie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że zaakceptowanie przeprowadzonego postępowania i jego wyniku poprzez zacytowanie stanowiska WSA w Lublinie w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 roku, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 roku "nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności", bez odniesienia się do zarzutów zgłoszonych w skardze, zdaniem Sądu II instancji ocenić należy jako nieprawidłowe albowiem pomijające istotę problemu.
W ocenie NSA, lakoniczne wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, powtórzone bez żadnej analizy za organem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że WSA w Lublinie ww. sprawie dokonał oceny korekty wniosku z dnia 4 października 2011 roku – a tym samym zaakceptowanie braku odniesienia się przez organ, do istotnej w sprawie kwestii cofnięcia wniosku pod wpływem błędnego pouczenia – czyni przedwczesnym dokonanie oceny, czy Sąd w prawomocnym wyroku rozstrzygającym w przedmiocie płatności za rok 2010 kwestią tą się zajmował. Podobnie- zdaniem NSA- należy ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, powtórzone za organem, że WSA w Lublinie dokonał "oceny dokumentów przedstawionych przez skarżącego, ekspertyzy biegłego z zakresu łąkarstwa dr M.K. oraz zgodności z prawem zastosowanych przez organ "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej się do płatności". Zabrakło, zdaniem NSA, wskazania, jakie konkretnie dokumenty złożone przez skarżącego były przedmiotem oceny WSA w Lublinie i czy ocena ta dotyczyła kwestii podnoszonych w zarzutach skargi, a zatem czy Sąd ten odnosił się do konkretnej wielkości PEG, a także na podstawie jakich dowodów ustalał jej parametry.
Czy ocena "wykluczeń" powierzchni kwalifikującej do płatności obejmowała działkę nr [...], a jeżeli tak, to co było przyczyną wykluczenia w tym wypadku, a także czy ekspertyza biegłego z zakresu łąkarstwa dr M.K. dotyczyła działki nr [...], a tym samym, czy miała znaczenie dla oceny zasadności wniosku o płatność na rok 2010 w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności.
Zdaniem NSA tylko bowiem ustalenia takie mogą stanowić podstawę do wywiedzenia ostatecznego wniosku, czy kwestie podnoszone przez skarżącego były przedmiotem rozważań Sądu w prawomocnie zakończonym postępowaniu i korzystają z powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji, czy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodna z prawem. W sytuacji braku odniesienia się do ww. kwestii istotnych z uwagi na podnoszone zarzuty skargi, jako zupełnie przedwczesne uznane zostało stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dokonując porównania uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie i wniosku strony z dnia [...] września 2015 roku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 roku konstatuje, "że przyczyny nieważności podnoszone przez stronę objęte są zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Lublinie, co czyni niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie, po uchyleniu poprzednio wydanego wyroku Sądu I instancji 15 grudnia 2016r.
W tej sytuacji konieczne jest wskazanie na treść art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", który stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten determinuje zatem zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a.
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była przedmiotem kontroli sądowej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28.01.2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 701/13 oddalił skargę. Fakt ten stanowił podstawę do odmowy wszczęcia postępowania przez Prezesa ARiMR, które to orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organy powołały się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09.
Zgodnie z tą uchwałą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zwrócił uwagę m.in. na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, przy czym przez "orzeczenie" należy rozumieć nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej.
Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na treść art. 171 p.p.s.a, w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wobec powyższego, w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega – rzecz jasna – tym samym rygorom procesowym, co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Daje się je wywieść z treści art. 157 § 3 rozpatrywanego w powiązaniu z art. 158 § 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów umocowuje właściwy organ do odmowy wszczęcia postępowania i określa formę zajęcia stanowiska w tej kwestii. Jakkolwiek nie sprecyzowano w nim przesłanek odmowy, w doktrynie kojarzy się je z podmiotowymi i przedmiotowymi przyczynami niedopuszczalności postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania..., s. 776). Bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy, organ nie może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania co do meritum.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...].08.2013 r. skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem:
- - art. 9 k.p.a. – polegającym na niebudzącym wątpliwości, udokumentowanym i mającym bezpośredni wpływ na zachowanie strony w postępowaniu udzieleniu przez organ stronie błędnych informacji dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i w konsekwencji prawnych sprawy;
- - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, konkretnie zaś przyjęcie niewłaściwej wielkości PEG dla co najmniej jednej z użytkowanych przez stronę działek ewidencyjnych;
- - art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. polegającym na nieuwzględnieniu przewidzianych w ww. przepisie konsekwencji wycofania przez stronę części wniosku, pomimo iż w pierwotnie złożonym przez stronę wniosku nie było żadnych nieprawidłowości, o których organ mógłby informować stronę.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący uważa, że został wprowadzony w błąd przez organ co do powierzchni PEG na działce o nr ewid. [...], z której we wniosku o płatność zgłosił 1,50 ha jako działkę B. Na skutek błędnej/fałszywej informacji zawartej w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z 22 września 2011 r. wycofał tę działkę z wniosku o płatność. Podał także, że o nieprawidłowym działaniu organu dowiedział się z postepowania administracyjnego dot. płatności za tę samą działkę ewidencyjną dla innego rolnika, zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt III SA/Lu 808/13. Sąd w tej sprawie wskazał na nieprawidłowości w ustalaniu PEG dla działki nr [...] w roku 2010, kwestionując przede wszystkim zasadność ustalania PEG w roku 2010 w oparciu o pomiary dokonane w roku 2012.
Zakwestionowanej działki B dotyczy pkt 6 wezwania z 22.09.2011 r.: Powierzchnia deklarowana przez wszystkich rolników ubiegających się o jednolitą płatność obszarową na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) występującego na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem LPiS (Dane identyfikacyjne działki ewidencyjnej: województwo [...], powiat [...], gmina [...] ([...]), nazwa obrębu [...] numer obrębu [...], numer działki ewidencyjnej [...]) Identyfikatory działek rolnych zadeklarowanych na niepoprawnej działce ewidencyjnej: B. Na skutek tego wezwania skarżący wycofał działkę B z wnioskowanych płatności na rok 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, uznał to wycofanie za skuteczne.
Rozważając kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności należy wskazać w pierwszym rzędzie, że tryb określony w art. 156 § 1 k.p.a. nie jest postępowaniem zwykłym, mającym na celu rozpoznanie sprawy na nowo, również w zakresie ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa należy zauważyć, że przesłanki te muszą wynikać z samej treści decyzji. Aby stwierdzić ich zaistnienie nie jest potrzebne prowadzenie postępowania dowodowego i czynienie nowych ustaleń faktycznych. W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (v: wyrok NSA z 11 października 2013 r. sygn. akt II GSK 949/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy też dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sytuacjach, gdy to organ wszczynał postepowanie z urzędu prezentował stanowisko, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13). Stanowisko to jest również adekwatne w sprawie niniejszej – tryb stwierdzenia nieważności nie służy do korekty ustaleń faktycznych zawartych również w decyzji o odmowie przyznania płatności.
Z reguły badanie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji następuje już po wszczęciu postępowania. Jednak w przypadku, gdy decyzja była przedmiotem kontroli przez sąd ta wstępna kontrola musi mieć szerszy zakres – patrz powołana uchwała I OPS 6/09. Skoro tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie służy weryfikacji ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu już prawomocnie zakończonym, zatem także ustalenia faktyczne dokonane przez sąd lub przez sąd zaaprobowane nie mogą być zwalczane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mogą być więc uznane za okoliczności wykraczające poza przedmiot rozstrzygnięcia sądu.
Na koniec należy zwrócić uwagę, że zwalczaniu ustaleń faktycznych (jako wad proceduralnych) służy inny tryb postepowania nadzwyczajnego – wznowienie postepowania. To w tym trybie – w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 lub 5 k.p.a. można kwestionować prawidłowość dokonanych w toku postępowania ustaleń faktycznych. Skarżący skorzystał z tego trybu przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W sprawie było prowadzone postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. na wniosek strony. Postanowieniem z [...].02.2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił postepowanie w sprawie płatności bezpośrednich za rok 2010. Decyzją z [...].03.2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności. Ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z [...].05.2015 r. decyzja ta została utrzymana w mocy.
Konkludując, należy stwierdzić, iż organy zasadnie - z powołaniem się na treść art. 61a k.p.a. oraz pogląd zaprezentowany w uchwale składu 7 sędziów NSA sygn. I OPS 6/09, odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która podlegała wcześniej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 701/13. We wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji zawarto bowiem takie zarzuty względem decyzji, które nie podlegają badaniu w trybie nieważnościowym, wobec czego nie można uznać, że zaszła w sprawie sytuacja umożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tj. Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 701/13 nie rozważył okoliczności odpowiadających wskazanym we wniosku przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.).
Z powyższych względów skarga jako nie mająca uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.