Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes Zakładu") na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s." utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia W. S.A. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 25 maja 2006 r. W. S.A. zwróciła się do Zakładu o odroczenie terminu zapłaty składek należnych od pracowników oraz o umorzenie zaległości w zakresie składek należnych od pracodawcy. Spółka wniosła także o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, skierowanych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład, poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia powyższego wniosku.
W szczegółowym uzasadnieniu wniosku W. S.A. podniosła, że zaległości z tytułu składek powstały z przyczyn od niej niezależnych, lecz spowodowane były działaniem osób trzecich. Stwierdziła również, że w obecnej sytuacji przymusowe wyegzekwowanie zaległości wobec ZUS może uniemożliwić jej dalsze funkcjonowanie.
Po rozpoznaniu ww. wniosku Zakład decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest zobowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. do obowiązków płatnika składek należy również przesyłanie w tym samym terminie deklaracji rozliczeniowych oraz imiennych raportów miesięcznych.
W ocenie Zakładu, W. S.A. nie dopełniła powyższego obowiązku. Nie zgłosiła się również w celu wyjaśnienia błędów w dokumentach rozliczeniowych, zgłoszeniowych oraz wyrejestrowujących. W związku z tym Zakład nie miał możliwości prawidłowego rozliczenia konta płatnika składek i orzekł o odmowie umorzenia zaległych należności.
Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji w uzasadnieniu powyższej decyzji - odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - stwierdził, iż dłużnik nie zgłosił się w celu wyjaśnienia błędów w dokumentach rozliczeniowych, zgłoszeniowych i wyrejestrowujących. Zatem Zakład nie miał możliwości poprawnego określenia stanu zadłużenia płatnika.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Zakład art. 75 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") i art. 76 §1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowała strona, Prezes Zakładu stwierdził, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia zaległości, a nadto przeprowadzenie tych dowodów przez ZUS w tym postępowaniu nie jest możliwe.
Prezes Zakładu nie podzielił również pozostałych zarzutów procesowych dotyczących naruszenia art. 77 §1, art. 80, art. 86 oraz art. 104 k.p.a.
W konkluzji Prezes Zakładu stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności. Względem dłużnika prowadzone jest bowiem postępowanie egzekucyjne. Dokonano także zabezpieczenia niespłaconych należności na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], poprzez dokonanie wpisu hipoteki. Ponadto - jak zauważył Prezes Zakładu - ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że W. S.A. posiada wierzytelności w kwocie 1.800.000,00 zł do S. Sp. z o.o., z której to wierzytelności również możliwa jest egzekucja. Istnieje także możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Z tych względów nie można było uznać, że zaległe należności są całkowicie i trwale nieściągalne.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik W. S.A. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zakładu z dnia [...] lipca 2006 r. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił:
- 1. naruszenie art. 15 k.p.a. na skutek tego, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania na skutek tego, że wniosek strony z dnia 9 sierpnia 2006 r. został rozstrzygnięty przez ten sam organ, wręcz przez tą samą osobę, która wydała rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony z dnia 25 maja 2005 r., a w konsekwencji naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2. naruszenie przepisu art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., na skutek tego, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a.,
- 3. naruszenie art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 76 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek tego, że organ II instancji ponownie stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w pkt. 3 i 4 petitum wniosku płatnika składek o odroczenie terminu zapłaty składek należnych od pracowników oraz o umorzenie zaległości w zakresie składek naleznych od pracodawcy, które były niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodów z akt spraw postępowań sądowych, podatkowych i administracyjnych wskazanych w podpunkcie 2 pkt 3 petitum wniosku,
- 4. naruszenie przepisu art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie podjęcia przez organ wydający decyzję inicjatywy dowodowej w sprawie,
- 5. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie dokonania oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,
- 6. naruszenie przepisu art. 86 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominiecie dowodu z przesłuchania strony, pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,
- 7. przepisu art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie rozpoznania wniosku strony w całości,
- 8. przepisów art. 107 §1 i §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na to, że decyzja organu II instancji nie zawiera wskazania podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego,
- 9. naruszenie art. 136 k.p.a. na skutek nie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego,
- 10. naruszenie przepisów określających zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a., na skutek niezrealizowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady udzielenia informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania, zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwieniu sprawy,
- 11. naruszenie art. 32 k.p.a. na skutek tego, że decyzja została doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie.
Rozwijając zarzuty skargi pełnomocnik W. S.A. zauważył, że w niniejszej sprawie została naruszona podstawowa zasada postępowania administracyjnego- zasada dwuinstancyjności. Zarówno bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. jak i zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana przez ten sam organ tj. Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W., działającego na podstawie upoważnienia Prezesa Zakładu. Powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa.
W ocenie pełnomocnika W. S.A. w ścisłym związku z powyższym zarzutem pozostaje zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie ta sama osoba wydała zarówno decyzję w pierwszej instancji jak i decyzję wydaną na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej spółki podniósł mi.in, że obie wydane w przedmiotowej sprawie decyzje są nieprawidłowo uzasadnione, ponieważ nie zawierają wskazania faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na jakich oparto rozstrzygnięcie, nie zawierają także stanowiska co do dowodów i wniosków zgłaszanych przez stronę oraz uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, iż zaskarżoną decyzją nie orzeczono co do wszystkich wniosków strony zawartych w piśmie z dnia 25 maja 2005 r. W szczególności nie odniesiono się do wniosku o odroczenie spłaty zaległych składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza w istotny sposób przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, co czyni zasadnym uchylenie obu tych decyzji.
Pismem z 25 maja 2005 r. skarżąca zwróciła się m.in. o umorzenie zaległości w zakresie składek należnych od pracodawcy. W piśmie tym nie wskazała natomiast kwoty zaległości wobec ZUS. Wniosek strony obejmował również prośbę o odroczenie terminu zapłaty składek należnych od pracowników. W tym zakresie nie jest jednak przedmiotem zainteresowania Sądu. W niniejszej sprawie wniosek mógł być załatwiony w tej części na podstawie umowy stron poprzez zawarcie układu ratalnego.
Z uwagi na treść wniosku (umorzenie zaległości), sprawę należało rozpoznać - w szczególności - w oparciu o przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, o ile -w ocenie Sądu- na podstawie informacji wskazanych przez stronę możliwe było określenie przedmiotu tego postępowania. Strona wystąpiła z żądaniem umorzenia należności, jednakże należało ustalić jakich dokładnie należności wniosek ma dotyczyć.
Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Przepisy te odnoszą się więc do należności i należność ta winna być dokładnie określona (zarówno jej kwota, okres, którego dotyczy, jak i jej rodzaj-tytuł), aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności stanowiącej przedmiot tego postępowania i prawidłowo stosując przesłanki prawa materialnego, po czym zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty.
W niniejszej sprawie, decyzją z [...] grudnia 2006 r., będącą przedmiotem skargi, Prezes Zakładu po ponownym rozpatrzeniu sprawy o umorzenie zadłużenia W. wobec S.A. wobec ZUS, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lipca 2006 r. Z kolei wymienioną decyzją Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, nie wskazując w sentencji orzeczenia ani na wysokość należności, ani na okres, którego ona dotyczy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że strona nie zgłosiła się w celu wyjaśnienia błędów w dokumentach rozliczeniowych, zgłoszeniowych oraz wyrejestrowujących.
W związku z tym Zakład nie miał możliwości prawidłowego rozliczenia konta płatnika składek wobec czego brak było możliwości podjęcia stosownej decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia. Argumentacja ta została powtórzona przez Prezesa Zakładu w decyzji z [...] grudnia 2006 r., który tylko w jej uzasadnieniu dokonał rozliczenia konta płatnika i wskazał ile według posiadanych dokumentów wynosi zaległość z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ II instancji nie wyjaśnił jednak, które z tych składek podlegają umorzeniu, a które nie.
Powodem negatywnego załatwienia wniosku strony był więc brak możliwości ustalenia należności z tytułu zaległych składek, o których umorzenie strona wnioskowała, co w efekcie - w ocenie Zakładu - spowodowało brak możliwości podjęcia stosownej decyzji w sprawie umorzenia zadłużenia, a więc orzeczenia co do istoty.
Pomimo uznania, iż brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z uwagi na brak określenia kwoty zadłużenia, Zakład decyzją z [...] lipca 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Zakładu z [...] grudnia 2006 r., odmówił umorzenia należności, tym samym orzekł merytorycznie. Zgodnie zaś z przepisami prawa materialnego mającymi tu zastosowanie, wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności może mieć miejsce wtedy, gdy organ uzna, iż w sprawie - w zaistniałym stanie faktycznym - ani art. 28 ust. 2, ani też ust. 3a tego przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Natomiast z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, aby organ wydaną decyzję negatywną mógł uzasadnić niemożliwością ustalenia stanu zadłużenia strony jako jedną z przesłanek merytorycznych w sprawie.
Skoro Prezes Zakładu w zaskarżonym rozstrzygnięciu podzielił stanowisko przedstawione w decyzji Zakładu, iż brak było możliwości podjęcia w sprawie decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia, to winien uznać decyzję tą za wadliwą, bo orzekającą co do istoty i zalecić umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zauważa się, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24.04.2003 r., sygn. akt II S.A. 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25). Należy jednak podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W wyroku z 7 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 910/05, LEX nr 188797), stwierdził, iż "Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego (...)"
Reasumując -w ocenie Sądu- skarżona decyzja Prezesa ZUS narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz przepisy art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, bo orzekającej o odmowie umorzenia należności wbrew normie prawa materialnego, tj. w sytuacji uznania, iż brak jest możliwości podjęcia decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia, czyli wydania decyzji orzekającej co do istoty.
Dodatkowo należy wskazać, że wniosek został podpisany tylko przez Prezesa Zarządu W. S.A. T. Ż., tymczasem z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego - załączonego do wniosku - wynika, że do reprezentacji podmiotu uprawnionych jest dwóch członków zarządu łącznie lub członek zarządu łącznie z prokurentem. Tym samym i pełnomocnictwo udzielone we wniosku jest nieskuteczne. Organ nie dostrzegł jednak tego braku i nie wzywając do jego uzupełnienia wydał decyzję.
Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.
Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Dla oceny legalności decyzji zwrócenia uwagi wymagało więc również jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest bowiem jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie wynika, aby Zakład, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o umorzenie należności, dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy.
Powyższe stanowi - w ocenie Sądu - o braku właściwych rozważań Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącej koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ I instancji przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego.
Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu decyzji rozważenia przez Zakład w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 §3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji.
Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Organ nie może ograniczyć swoich rozważań jedynie do stwierdzenia, iż strona nie zgłosiła się w celu wyjaśnienia błędów w dokumentach rozliczeniowych, zgłoszeniowych oraz wyrejestrowujących. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz.
Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51).
W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym.
Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
Orzekający w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja bezsprzecznie naruszała ww. przepisy.
Jak wskazano powyżej postępowanie w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p.a. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra) ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ.
W sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Dyrektor Oddziału Zakładu A. J.. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz.
Ta sama osoba - pracownik organu pierwszej instancji, podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym.
W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące od różnych organów.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu A. J. nie mógł zatem podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę.
Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że orzekając ponownie w sprawie organ winien raz jeszcze przeprowadzić postępowanie wyjaśniające - z udziałem zainteresowanej spółki - celem ustalenia przedmiotu tego postępowania, tj. zakresu wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek, mając na uwadze zarówno informacje przez nią wskazane w tym wniosku oraz dokumentację dotyczącą strony, pozostającą obecnie w dyspozycji Zakładu. Strona winna być raz jeszcze wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów, z pouczeniem, jakie skutki powoduje ich nie złożenie.
W przypadku zaś, gdy wymagane dokumenty nadal nie zostaną przez zainteresowaną złożone, Zakład winien starać się z urzędu ustalić w sprawie kwotę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, na podstawie posiadanej dokumentacji i zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów tych wynika, iż Zakład w takiej sytuacji może podjąć działania służące ustaleniu tej kwoty (art. 48b ust. 1). Ustalenia te są zaś niezbędne do prawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania o umorzenie należności wobec ZUS. Dlatego też, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy strona rzeczywiście posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, Zakład nie może zasłaniać się niemożliwością ich określenia wywołaną działaniem strony, która pomimo wezwań -z różnych względów- nie składa, czy też składa ale błędnie wypełnione, dokumenty zgłoszeniowe, wyrejestrowujące oraz korygujące dokumentację rozliczeniową. Takie działanie strony może utrudniać ale nie czyni niemożliwym ustalenie stanu zadłużenia figurującego na poszczególnych jej funduszach.
Na marginesie Sąd zauważa, iż złożenie wniosku przez stronę o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się ona z kwotą zadłużenia, (zatem - kwota ta jest jej znana), a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany przez stronę i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu.
Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.,,a--, "b" i,,c-- w związku z art. 134, art. 135 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.