Uzasadnienie
Uchwałą nr 2/95 z dnia 6 maja 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie, z powołaniem się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tego Kolegium rozpatrującego odwołanie Andrzeja P. od decyzji Burmistrza Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na dwa pytania prawne przytoczone w części wstępnej niniejszej uchwały.
W uzasadnieniu uchwały nr 2/95 opisany został stan faktyczny sprawy wraz z treścią decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza Miasta K.; decyzją tą przeznaczono działkę nr 2299/5 pod zabudowę budynkiem mieszkalno - usługowym w zabudowie zwartej w granicy z działką nr 2299/4. Od tej decyzji odwołanie wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr 2299/4 - Andrzej P., któremu organ pierwszej instancji omawianą decyzję doręczył do wiadomości. W związku z tym skład orzekający Kolegium Odwoławczego powziął wątpliwość, czy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełnym składzie, podzielając wątpliwości składu orzekającego, przytoczyło argumentację przemawiającą za wnioskiem, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną postępowania, w którym wydana zostaje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium decyzja taka ma szczególny charakter, skoro w myśl art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ dla tego samego terenu decyzję można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja taka ma poza tym charakter promesy o oznaczonym okresie obowiązywania. Może to uzasadniać kolejny wniosek, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji inwestycji planowanej przez inwestora, szczegółowa zaś analiza warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich nastąpi w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jeśli bowiem - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - ustawodawca odmawia prawa strony właścicielowi nieruchomości, dla której ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu /bo otrzymuje on odpis decyzji do wiadomości/, to trudno przyznać prawa strony np. sąsiadowi tej nieruchomości. Nie należy również pomijać, że decyzja o ustaleniu warunków może być wydana kilku wnioskodawcom oraz że właściciel sąsiedniej nieruchomości mógłby blokować proces inwestycyjny, a wreszcie że ochrona uzasadnionych interesów należy do organu udzielającego pozwolenia na budowę, wobec czego trudno przyjąć, iż te same okoliczności oceniane są dwukrotnie przez dwa różne organy. Z drugiej jednak strony, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można nie dostrzec argumentacji przemawiającej za odmienną wykładnią, co w rezultacie uzasadnia zgłoszone pytania prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy podzielić wywody i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do szczególnego charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozwiązania bowiem przyjęte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, zwanej dalej ustawą, nadają tej decyzji szczególny charakter zarówno w sferze podmiotowej - przez przyjęcie, że dla tego samego terenu decyzję można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy /art. 46 ust. 1 ustawy/, jak i w sferze przedmiotowej - przez określenie wymagań w zakresie rozstrzygnięć, które decyzja powinna zawierać /art. 42 ustawy/. Niezależnie jednak od tego podstawową kwestią jest ocena, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 40 ust. 1 i następnych ustawy, jest decyzją administracyjną, czy też aktem o charakterze informacji. Zdecydowanie należy się opowiedzieć za stanowiskiem, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną.
Za przyjęciem tego stanowiska przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, w treści art. 40 ust. 1 i następnych ustawy wprost mówi się o decyzji, po wtóre, żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza stosowania do orzeczenia o warunkach zabudowy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, po trzecie, decyzja o warunkach zabudowy, poza elementami informacyjnymi, zawiera rozstrzygnięcia władcze, skierowane do określonego adresata, stanowiące konkretyzację norm prawa materialnego /planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów szczególnych/, i w pełni wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej. Wreszcie nie ulega wątpliwości, że odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przybiera postać decyzji administracyjnej, wobec czego z braku szczególnych postanowień ustawy także pozytywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej.
Nie przeczy temu dalsze stwierdzenie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ze względu na swą specyficzność, w niektórych kwestiach rządzi się szczególnymi zasadami, które modyfikują unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczy o tym m.in. przepis art. 40 ust. 2 ustawy, stanowiący, iż w określonych sytuacjach decyzję o warunkach zabudowy /ściślej: projekt takiej decyzji/ przygotowuje osoba mająca uprawnienia urbanistyczne, a także art. 44 ust. 3 ustawy, przewidujący przedstawienie wojewodzie decyzji /w istocie projektu decyzji/ o warunkach zabudowy.
Nie rozwijając dalej tej problematyki i nasuwających się wątpliwości, można poprzestać na konstatacji, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym tryb sporządzenia i treść tej decyzji zostały unormowane w sposób szczególny przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej rzecz ujmując, do decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami lub modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Założenie to jednak (...) nie rozwiązuje nadal spornej kwestii, czy stroną w tym postępowaniu jest właściciel sąsiedniej nieruchomości, do czego sprowadza się pytanie prawne. Co więcej, rozstrzygnięcia wymaga, czy stroną tego postępowania jest w ogóle właściciel nieruchomości.
Ta ostatnia wątpliwość wynika również z uzasadnienia pytania prawnego, a przede wszystkim z treści cytowanego już art. 46 ust. 1 ustawy, który nakazuje doręczyć odpis decyzji "do wiadomości" właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, przy czym decyzja o warunkach zabudowy "nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich" /art. 46 ust. 2 ustawy/.
Rozwiązania przyjęte w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy mogą sugerować, że ustawodawca odmawia statusu strony właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu. Skoro bowiem podmiotom tym doręcza się jedynie odpis decyzji, i to "do wiadomości", to trudno mówić o ich obowiązku czy nawet uprawnieniu uczestniczenia w toku postępowania administracyjnego, prowadzącego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Takie odczytanie intencji ustawodawcy byłoby co najmniej uproszczeniem, a co istotniejsze - nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad wykładni systemowej, a nawet logicznej. Dlatego też wyniku wykładni należy poszukiwać w innych przepisach ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego.
Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.
Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy "nie narusza prawa własności". Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zamiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności /a więc sposobu użytkowania/, w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Więcej nawet, oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, to właściciel nieruchomości z reguły /niemal zawsze/ jest uprawniony do występowania w charakterze strony na podstawie art. 28 Kpa.
Taki kierunek wykładni prezentowany był w orzecznictwie sądowym nie tylko na tle art. 28 Kpa, lecz także w identycznych sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego. Na przykład w wyroku z dnia 23 marca 1983 r. SA/Kr 58/83 /ONSA 1983 Nr 1 poz. 17/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel nieruchomości jest stroną w postępowaniu o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji na jego nieruchomości oraz o zatwierdzenie planu realizacyjnego, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą w sprawie wydania takich decyzji. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku z dnia 22 października 1987 r. w sprawie IV SA 590/87 /ONSA 1987 Nr 2 poz. 71/. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, aby odstąpić od tego kierunku wykładni interesu prawnego właściciela nieruchomości.
Przytoczone wywody rzutują również na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Zawodne jednak byłoby poszukiwanie odpowiedzi wyłącznie twierdzącej, bez żadnych wyjątków. Należy bowiem przypomnieć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawsze, wbrew swej nazwie, będzie określała zabudowę. Może się bowiem ograniczyć do zmiany zagospodarowania terenu bez jego zabudowy /art. 39 ustawy/. W art. 39 ustawy chodzi również o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, która nosi pewne cechy trwałości, lecz bez realizacji obiektów budowlanych. W tego rodzaju stanach faktycznych zmiana zagospodarowania terenu może nie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wówczas brak byłoby po jego stronie przesłanek przewidzianych w art. 28 Kpa. Również nie każda budowa /np. budowa obiektów małej architektury/ będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 Kpa. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może, do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 Kpa po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 Kpa właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami.
Przedstawiony kierunek wykładni znajduje potwierdzenie także w dotychczasowym orzecznictwie. W wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. w sprawie IV SAB 23/87 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania.
Teza ta zachowuje pełną aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej nieruchomości. Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 ustawy, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowym argumentem uzasadniającym wniosek, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje w określonej sytuacji wyznaczenie rozprawy oraz zawiadomienie "zainteresowanych". Tym samym w postępowaniu nie bierze udziału jedynie wnioskodawca /co sugeruje przepis art. 46 ust. 1 ustawy/, lecz również osoby zainteresowane, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania.
Wszystkie te względy przemawiają za udzieleniem odpowiedzi twierdzącej - co do zasady - na pytanie, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w niniejszej sprawie ograniczył się do wyjaśnienia tylko tej kwestii, gdyż wyłoniła się ona w konkretnej sprawie rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Poza rozważaniami sądu pozostały inne wątpliwości, a w szczególności co do charakteru prawnego kolejnych postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy, które będą wszczynane na wniosek dalszych inwestorów. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości jednak wykracza poza stan faktyczny rozpoznawanej sprawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 2 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ w związku z art. 2 tej ustawy, orzeczono jak w pkt 1 uchwały.
Jednocześnie z mocy powołanych przepisów należało odmówić udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie w pozostałym zakresie. Pytanie bowiem dotyczące przymiotu strony przysługującego konkretnej osobie, wymienionej z imienia i nazwiska, dotyczy rozstrzygnięcia sprawy, a nie wątpliwości interpretacyjnych, wobec czego tak sformułowane pytanie nie wypełnia przesłanek przewidzianych w art. 22 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.