Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Skarżący") od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że [...] sierpnia 2019 r. w [...] na lotnisku [...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował I. S. - obywatel Tadżykistanu. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy osób, przewożąc jednego pasażera z lotniska [...] na Dworzec [...]. Wymieniony pojazd jest konstrukcyjnie przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Wymienioną usługę transportową kierujący wykonywał we własnym imieniu i wykonywał ją bez wymaganej licencji. Kierujący nie posiadał także orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
Zatem stwierdzono popełnienie przez niego naruszeń określonych w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz naruszeń określonych w lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej: "u.t.d."). W związku z nieuiszczeniem kaucji na poczet kary pieniężnej w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej za naruszenia popełnione przez kierującego podczas wykonywania skontrolowanego przewozu ww. pojazd został skierowany na parking depozytowy. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] i notatce urzędowej z [...] sierpnia 2019 r.
Pismem z 30 sierpnia 2019 r. Spółka złożyła wniosek o niezwłoczne wydanie zezwolenia na odbiór z parkingu pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Następnie, 10 września 2019 r. Prezes Zarządu Spółki wpłacił 14.000 zł, tytułem kaucji nieuiszczonej w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2019 r., w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej za naruszenia popełnione w tym dniu. Natomiast pismem z 23 września 2019 r. Spółka złożyła wniosek o zwrot nienależnie pobranej kaucji w wysokości 14.000 zł w związku z przeprowadzoną kontrolą [...] sierpnia 2019 r., a uiszczonej w celu uzyskania zezwolenia na odbiór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].
Pismem z [...] października 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił Spółce zwrotu pobranej kaucji w wysokości 14.000 zł. Spółka natomiast 29 października 2019 r. złożyła odwołanie od powyższego pisma określonego przez nią jako "decyzja".
GITD wyjaśnił następnie, że kaucja została uiszczona przez Spółkę w celu uzyskania zezwolenia na odbiór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], odholowanego na parking depozytowy [...] sierpnia 2019 r. z powodu nieuiszczenia kaucji w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej za naruszenia popełnione przez kierującego l. S. podczas wykonywania skontrolowanego przewozu drogowego. W sprawie części naruszeń popełnionych przez kierującego ww. pojazdem zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu [...] października 2019 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej na niego karę pieniężną. Zatem wymieniona kaucja, jak i odholowanie ww. pojazdu dotyczą postępowania administracyjnego, którego stroną jest I.S.
Ponadto organ wskazał, że odholowanie pojazdu na parking strzeżony, jak i pobieranie kaucji w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej za popełnione naruszenia są czynnościami technicznymi i nie stanowią one podstawy do wydania decyzji administracyjnej, co wynika z art. 95 ust. 1 u.t.d. Czynności te są kontrolowane w ramach oceny prawidłowości postępowania kontrolnego jako etapu postępowania administracyjnego.
Protokół kontroli i notatka urzędowa z [...] sierpnia 2019 r. jednoznacznie wskazują, że podmiotem wykonującym skontrolowany przewóz drogowy i tym samym zobowiązanym do uiszczenia kaucji oraz uprawnionym do odbioru pojazdu nie jest Spółka. Spółka, jak wskazał organ, nie jest również stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie ww. protokołu kontroli. Podmiotem, który mógł uiścić kaucję i odebrać pojazd z parkingu, jest I. S. GITD dodał, że odwołanie z 29 października 2019 r. zostało złożone przez Spółkę od pisma z [...] października 2019 r. nr [...], którym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił Spółce zwrotu pobranej kaucji w wysokości 14.000 zł. Pismo to nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, więc nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia.
Natomiast kaucja, jak wynika z treści pokwitowania [...], dotyczy postępowania, którego stroną jest I. S. Kaucja ta jest także jedynie formą zabezpieczenia należności, które mogłyby być wymagalne na podstawie decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na podmiot wykonujący skontrolowany przewóz drogowy. Zatem Spółka, zdaniem organu, odwołała się od pisma, od którego nie służy odwołanie i podjęła czynności, do których dokonania nie była uprawniona.
W skardze z 20 marca 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając postanowienie GITD z [...] lutego 2020 r. w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także o zasadzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyporządkowaniu środka odwoławczego Skarżącego do danego postępowania z pominięciem faktu, że w istocie toczą się dwa postępowania administracyjne tj. pierwsze - przeciwko panu I. S. dotyczącego naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz drugie - zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 23 września 2019 r. Skarżąca w swym odwołaniu z 29 października 2019 r. zaskarża nie czynność techniczną w postaci pobrania kaucji w wysokości odpowiadającej karze pieniężnej w toku postępowania administracyjnego dotyczącego I. S., lecz decyzję administracyjną wydaną w odrębnym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym jej wnioskiem z 23 września 2019 r., dotyczącym jej interesów i uprawnień,
- 2) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 61 § 1 K.p.a., poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż wobec Skarżącego nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, albowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte [...] października 2019 r. dotyczy I. S., podczas gdy postępowanie takie toczy się, ewentualnie zaś w przypadku braku jego formalnego wszczęcia - winno się toczyć, gdyż zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, za datę wszczęcia postępowania uważa się zaś dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Żądaniem takim był zarówno wniosek Skarżącego z 30 sierpnia 2019 r. o wydanie pozwolenia na odbiór pojazdu z parkingu bez konieczności uiszczania kaucji, jak i następnie wniosek z 23 września 2019 r. o zwrot nienależnie pobranej kaucji. Tym samym ww. wnioski nie mogły pozostać bez reakcji organu w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego,
- 3) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 104 K.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pismu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r. (nr [...]) przymiotu decyzji administracyjnej, pomimo, że co do zasady to poprzez wydanie decyzji administracyjnej organ załatwia sprawę. Tym samym pismo to jako rozstrzygające sprawę zainicjowaną wnioskiem Skarżącego z 23 września 2019 r. co do istoty (odmowa zwrotu) w sposób władczy, wszak niespełniające wymogów formalnych decyzji administracyjnych określonych w art. 107 K.p.a., należy uznać za decyzję administracyjną, od której służy odwołanie,
- 4) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 134 K.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz art. 127 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w związku ze stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania od pisma [...] Wojewódzkiego inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r. (nr [...]), pomimo, iż stanowi ono decyzję administracyjną dotyczącą uprawnień Skarżącego wynikających z przepisów prawa, rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem Skarżącego z 23 września 2019 r. w sposób władczy co do jej istoty,
- 5) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, iż Skarżący podjął czynności, do których dokonania nie był uprawniony, podczas gdy zgodnie z przepisami procedury administracyjnej stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a zatem również Skarżący, którego prawa do zatrzymanego pojazdu jako Leasingobiorcy zostały pogwałcone bezprawnym działaniem WITD,
- 6) rażące naruszenie prawa procesowego w postaci art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez działanie organu wbrew przepisom prawa dotyczącym dopuszczalności wniesienia odwołania, statusu Skarżącego jako strony postępowania, a także poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem organu Skarżący nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji - pisma WITD z [...] października 2019 r. pomimo, iż decyzja ta została wydana w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym jego wnioskiem i dotyczącym jego uprawnień. Działanie to znacznie podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie.
Zaskarżone postanowienie związane jest z uiszczoną przez Skarżącego kaucją w wysokości 14.000 zł, w celu uzyskania zezwolenia na odbiór pojazdu marki [...], odholowanego na parking depozytowy [...] sierpnia 2019 r. z powodu nieuiszczenia kaucji w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej za naruszenia popełnione przez kierującego tym pojazdem l. S. Podkreślenia wymaga, że z treści pokwitowania [...] jednoznacznie wynika, iż kaucja została wpłacona przez Skarżącego w związku z postępowaniem administracyjnym, które toczyło się w sprawie I. S., który [...] sierpnia 2019 r. wykonywał we własnym imieniu krajowy transport drogowy osób bez wymaganej licencji i bez orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, przewożąc jednego pasażera z lotniska [...] na Dworzec [...].
Należy wskazać, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 1 u.t.d., w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem osoba przeprowadzająca kontrolę na drodze zatrzymuje, za pokwitowaniem, dokumenty podlegające kontroli i kieruje lub usuwa pojazd, na koszt podmiotu wykonującego przewóz drogowy, na najbliższy parking strzeżony, jeżeli nie pobrano kaucji - w przypadku podmiotu, o którym mowa w art. 94 ust.
3. Jak wynika natomiast z art. 94 ust. 3 u.t.d., w przypadku gdy podczas kontroli stwierdzone zostanie naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez zagraniczny podmiot mający siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie, z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności bądź możliwość egzekucji należności nie wynika wprost z przepisów międzynarodowych oraz przepisów tego państwa, funkcjonariusz lub pracownik organu przeprowadzającego kontrolę pobiera kaucję w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej, określonej w załączniku nr 3 lub 4 do ustawy.
W sprawie wszczętej w związku z przeprowadzoną kontrolą [...] sierpnia 2019 r., kierującym pojazdem był I. S., obywatel Tadżykistanu z którym Rzeczpospolita Polska nie jest związana umową lub porozumieniem o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności i w związku z brakiem poboru kaucji w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze pieniężnej, pojazd samochodowy [...], którym kierował I. S. został usunięty na parking strzeżony.
Ponieważ Skarżący wpłacił kaucję związku z postępowaniem administracyjnym, które toczyło się w sprawie I. S., na poczet zabezpieczenia przewidywanej kary pieniężnej, dokonał faktycznej ingerencji w powyższe postępowanie, w którym nie jest stroną, nie posiada bowiem w tym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak również postępowanie to nie dotyczy żadnych obowiązków Skarżącego. W wyniku tej ingerencji Skarżący nie uzyskał interesu prawnego w tym postępowaniu posiadając jedynie interes faktyczny związany z zapłaconą kaucją. Wpłata kaucji ściśle związana z postępowaniem administracyjnym, której Skarżący nie jest stroną, nie wykreowała nowego stosunku administracyjnoprawnego łączącego organ oraz Skarżącego. Takiego stosunku administracyjnoprawnego nie wykreowało również pismo Skarżącego z 23 września 2019 r., o zwrot nienależnie pobranej kaucji. Kwestia natomiast nienależnie pobranej kaucji, powinna być zdaniem Sądu rozstrzygnięta w ramach postępowania administracyjnego, w związku z którym została wpłacona, gdyby strona tego postępowania (I. S.) zakwestionowała wpłaconą w jej interesie kaucję przez Skarżącego.
Z tych względów, w ocenie Sądu, pismo Skarżącego z 23 września 2019 r., nie wszczęło odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie spornej kaucji, którego stroną byłby Skarżący, a w związku z tym pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r., nie stanowiło decyzji administracyjnej wydanej w I instancji. W konsekwencji Skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r. GITD zatem prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a., w świetle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania w tym przypadku wynikała z braku aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu. Oznacza to również, że organ prawidłowo nie zastosował art. 127 § 1 oraz art. 104 K.p.a. w niniejszej sprawie i nie naruszył art. 28 oraz art. 61 § 1 K.p.a., co czyni zarzuty skargi w tym zakresie niezasadnymi. Skoro bowiem pismo Skarżącego z 23 września 2019 r. nie inicjowało postępowania administracyjnego Skarżący nie był stroną takiego postępowania.
Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez GITD przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie stwierdził również w niniejszej sprawie naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. W ocenie Sądu działanie organu bez wątpienia oparte było na obowiązujących przepisach prawa. GITD podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że Skarżący dokonał wpłaty kaucji w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym wobec I. S. Organ nie dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ani zasad postępowania dowodowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.