Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Spółkę z o.o. w [...] (dalej P.) karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Podczas kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu [...] września 2004r. w miejscowości K. o godz. 8.35, został zatrzymany autobus, który przywiózł dzieci do gimnazjum. Kierowca pojazdu Pan A. M. okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej przez Starostę R. Na podstawie zeznań kierowcy zostało ustalone, że firma P. wykonuje przewozy regularne specjalne polegające na codziennym dowozie dzieci do szkół. Przewozy są wykonywane w towarzystwie opiekuna dzieci, zaś za przejazdy nie są pobierane opłaty. Ponieważ kontrolowany kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia wszczęto postępowanie wyjaśniające, w toku którego pisemne wyjaśnienia złożył Prezes Zarządu P. M. U. Powołując się na umowę nr [...], zawartą w dniu [...] sierpnia 2004r. z Zespołem Oświatowym Miasta i Gminy K. oświadczył, iż firma [...] wykonuje przewóz okazjonalny dzieci do szkoły.
Zaznaczył jednocześnie, że do momentu ustalenia konkretnego planu lekcji w szkołach, na rzecz których realizowane są dowozy Spółka nie może ustalić rozkładu jazdy autobusów. Dopiero po uzyskaniu oczekiwanych informacji zostanie złożony wniosek do Urzędu Gminy o wydanie stosownych zezwoleń.
Jednakże organ I instancji przyjął, że wykonywany transport odbywa się bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisu art. 18 ust. 1, art. 19a, art. 28 ust. 1 art. 31 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 - dalej jako ustawa o transporcie drogowym).
Jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej przyjęto art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w związku z lp.1.2.1 załącznika do tej ustawy.
Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, iż analiza treści umowy z dnia [...] sierpnia 2004r., a zwłaszcza treści § 1 i 2 oraz § 5 i 6 umowy, a także ustalonego harmonogramu, prowadzi do wniosku, iż firma [...] wykonywała przewozy regularne specjalne bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie argumenty Spółki, iż wykonywano przewóz okazjonalny bowiem nie przedstawiono żadnego aneksu do umowy, który wskazywałby na faktyczne zmiany przebiegu tras czy też harmonogramu przewozów. W tej sytuacji nie może być mowy o okazjonalnym charakterze przewozów ze względu na częste zmiany godzin realizowanych przewozów. Ponadto art. 24 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przewiduje możliwość zmiany zezwolenia w razie zmiany przebiegu linii regularnej, czy też zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzucała naruszenie art. 18, art. 19a ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 31 ustawy o transporcie drogowym, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie wykonywania przewozów okazjonalnych i podnosząc, iż wskazywane przez skarżącego miejsca zatrzymywania się autobusów nie są typowymi przystankami, co wynika z odpowiedzi Urzędu Miasta i Gminy K. Na skutek tego odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zdaniem Głównego Inspektora organ I instancji zasadnie przyjął, iż analizowany przewóz należy zakwalifikować jako przewóz regularny specjalny czyli zarobkowy przewóz grupy osób, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się w określonych w harmonogramie miejscach. Nie ma natomiast znaczenia podnoszona w odwołaniu kwestia lokalizacji przystanków bowiem wszystkie wymienione lokalizacje znajdują się przy drogach powiatowych, a zatem skarżący zwrócił się do niewłaściwego organu, który jest nie jest władny do wydania decyzji odnośnie dróg powiatowych.
W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie obu decyzji zarzucając:
- - naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów, które świadczyłyby o tym, że wykonywany przez P. transport nie stanowi przewozów regularnych specjalnych,
- - obrazę przepisów art. 136 i art. 138 § 1 k.p.a. przez brak ich zastosowania wobec wątpliwości organu odwoławczego co do istnienia przystanków i zmienności rozkładów jazdy,
- - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn odmowy uznania wiarygodności dowodów załączonych do odwołania,
- - naruszenie przepisów art. 18, art. 19a ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 31 ustawy o transporcie drogowym przez błędne zdefiniowanie charakteru przewozów świadczonych przez skarżącego jako przewozów regularnych specjalnych.
W pierwszej kolejności skarżący podnosi, że obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru dokonywanych przewozów. Zarzuca też, iż w zakresie ustalenia istnienia przystanków organ powinien opierać się na dowodach, nie zaś domysłach. Wyjaśnia, że niezwłocznie po otrzymaniu decyzji skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych, skąd w dniu [...] maja 2005r. otrzymał informację, iż wskazane przystanki nie spełniają wymogów przewidzianych w ustawie Prawo o ruchu drogowym i nie mogą być wykorzystywane do przewozu osób w komunikacji regularnej.
Ponadto, zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych bowiem Spółka zobowiązała się w umowie do wykonywania przewozów w różnych godzinach i do częstego wprowadzania zmian godzin realizowanych przewozów, które wynikają z potrzeby obsługiwanych szkół. Zastrzeżona w umowie ewentualność dokonywania zmian w wyborze tras przejazdów, a także zmiany ilości przejazdów na tych trasach nie pozwala Spółce na określenie długości linii komunikacyjnej, a także na wskazanie liczby pojazdów niezbędnych do dokonywania codziennych przewozów. Kwestia ta dotyczy także wskazania przystanków. Do skargi załączono pismo Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia [...] maja 2005r., skierowane do skarżącej Spółki.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Na rozprawie skarżący odwołał się także do przepisu art. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.
Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (dalej jako ustawa), kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż na skarżącą spółkę została prawidłowo nałożona kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz regularny specjalny. Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.
Stosownie do definicji umieszczonej w art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny jest to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W rozpoznawanej sprawie tą określoną grupę osób stanowili uczniowie szkół wymienionych w § 1 umowy nr [...], zawartej w dniu [...] sierpnia 2004r. pomiędzy skarżącym a Zespołem Oświatowym Miasta i Gminy K. (zwaną dalej umową). Natomiast w myśl przepisu art. 4 ust. 7 ustawy, w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.
Z cytowanych definicji wynika, że w przypadku przewozów regularnych specjalnych chodzi o przewóz niepubliczny, a zatem wykonywany zgodnie z zawartą umową cywilnoprawną w oparciu o harmonogram (rozkład jazdy) tych przewozów przyjęty w tej umowie, za opłatą pobieraną stosownie do uregulowań umowy.
Jednocześnie w myśl art. 22 ust. 4 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się:
- 1) informację określającą grupę osób, która będzie uprawniona do korzystania z przewozu;
- 2) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy;
- 3) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami;
- 4) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków innych niż zlokalizowanych przy drogach publicznych, ustalone z ich właścicielami lub zarządzającymi.
W piśmie z dnia [...] października 2004 r. w sprawie wyrażenia zgody na korzystanie z wymienionych w tym piśmie przystanków, skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy K., skarżący wskazywał, iż zgoda ta jest konieczna do złożenia wniosku o uzyskanie zezwolenia na regularną komunikację autobusową. Świadczy to o tym, że skarżący miał wiedzę i świadomość jaka procedura jest wymagana przepisami prawa, aby uzyskać stosowne zezwolenie na wykonywanie przewozów określonych w umowie.
Natomiast podnoszona w skardze kwestia zmienności godzin przyjazdów i odjazdów autobusów oraz zmiana długości linii komunikacyjnej uzależniona od planu lekcji (przewidziana w § 2 umowy) nie dyskwalifikuje wykonywanych przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Jak słuszne przyjęto w uzasadnieniu decyzji w trakcie trwania przewozów możliwa jest zmiana rozkładu jazdy stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, co winno być wiadome skarżącemu jako profesjonalnemu przewoźnikowi.
Z tych względów argumenty skargi dotyczące zastrzeżonej w umowie ewentualności dokonywania zmian w wyborze tras przejazdów, zmian ilości przejazdów i liczby pojazdów niezbędnych do wykonania umowy, nie zasługują na uwzględnienie.
Również nie mają zastosowania w sprawie powoływane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Rady EWG gdyż dotyczą one międzynarodowych przewozów osób.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga nie jest zasadna - orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.