Uzasadnienie
M. N. wnioskiem dnia 27 września 2005 r. zwróciła się, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.)- cytowana dalej jako "ustawa", do Okręgowej Rady Adwokackiej w L. o wpisanie jej na listę adwokatów. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że legitymuje się zdanym w [...] r. egzaminem prokuratorskim. W toku przeprowadzonego przez organ postępowania, strona skarżąca odmówiła odpowiedzi na pytania dotyczące podstawowych zagadnień prawnych i na tę okoliczność złożyła odpowiednie oświadczenie, w którym wskazała na treść art. 65 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ nie jest upoważniony do sprawdzania znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów.
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. Okręgowa Rada Adwokacka w L., na podstawie art. 65 pkt 1 -4, art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 68 ust. 2 ustawy, odmówiła stronie skarżącej wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu swej uchwały stwierdziła, iż zgodnie z brzmieniem art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze mającym podstawowe znacznie dla rozstrzygnięcia wniosku o wpis na listę adwokatów, zadaniem organów adwokatury jest zbadanie czy dotychczasowe doświadczenie zawodowe oraz znajomość zasad etyki adwokackiej i umiejętność ich stosowania gwarantują wystarczająco wysoki poziom wykonywania zawodu adwokata przez kandydatka. Organ I instancji podkreślił, że strona skarżąca od czasu zdania egzaminu prokuratorskiego nie miała styczności z prawem. Zwrócił również uwagę, że złożone wraz z wnioskiem dokumenty oraz fakt, że strona skarżąca nie miała żadnych zatargów z prawem nie są jeszcze wystarczające dla uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 65 pkt 1 ustawy. Równocześnie w uzasadnieniu uchwały organ pierwszej instancji wskazał, że art. 65 pkt 1 ustawy daje organowi uprawnienie do skontrolowania wiedzy kandydata ubiegającego się o wpis na listę adwokatów.
Od powyższej uchwały strona skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z przyjętą w uchwale oceną jej osoby i w jej zdaniem spełnia ona kryteria wskazane w art. 65 pkt ustawy. Strona skarżąca wskazała na przebieg rozmowy jaki miał miejsce 3 listopada 2006 r. pomiędzy nią a członkami organu. Zwróciła uwagę, iż część zadawanych pytań odnosiła się do szczegółowej znajomości prawa. Strona skarżąca wskazała, że takie działanie organu jest niezgodne z art. 65 pkt 1 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska wskazała na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 30/93.Podkreśliła, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem nieskazitelnego charakteru należy rozumieć takie cechy charakteru, jak szlachetność, prawość, uczciwość (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2001 r., w sprawie o sygn. akt II SA 1610/00).
Są to zatem cechy wartościujące konkretną osobę nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno-moralnej. O posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia, aplikacji, jak i wymagane rekomendacje adwokatów. Wskazała również na zdefiniowane w słownikach języka polskiego pojęcie rękojmi jako "uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie czegoś." W jej ocenie, na rękojmię w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem.
Strona skarżąca wskazała również, że jest osobą niekaraną, nigdy nie miała żadnych zatargów z prawem i nie toczyło się wobec niej jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne czy karne. Ponadto nigdy swoim zachowaniem nie dała podstaw do twierdzenia, ze nie daje rękojmi wykonywania któregokolwiek z zawodów prawniczych. Nie sprzeniewierzyła się obowiązującym zasadom prawnym, a w życiu prywatnym kieruje się szczerością, otwartością i stanowczością oraz jak najlepiej pojętym interesem osób, z którymi się styka.
Odwołująca się podniosła również, że jej pogląd w sprawie nie jest odosobniony. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała między innymi zdanie prof. Z. H. zajęte w podobnej sprawie (aplikanta po zdanym egzaminie sędziowskim, który odmówił poddania się quasi-egzaminowi przy ubieganiu się o wpis na listę adwokatów), który stwierdził, ze "faktycznie trzeba sprawdzać, czy osoba wstępująca do adwokatury rzeczywiście będzie dobrze wykonywać zawód. Nie powinno się jednak przepytywać takiej osoby w zakresie zdanego egzaminu sędziowskiego, który pomyślnie zdała, natomiast wiedzę o kodeksie etyki i ustawodawstwie korporacyjnym można przetestować."
Po rozpatrzeniu odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. postanowiono jednomyślnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę.
W uzasadnieniu, organ wskazał na brzmienie art. 65 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, zadaniem organów adwokatury jest zbadanie, czy dotychczasowe doświadczenie zawodowe oraz znajomość zasad etyki adwokackiej i umiejętność ich stosowania w praktyce, gwarantują wystarczająco wysoki poziom wykonywania zawodu adwokata przez kandydatkę. Uznał, że wbrew poglądowi strony skarżącej, złożone przez nią dokumenty oraz fakt, że nie miała żadnych zatargów z prawem, nie są jeszcze wystarczające dla uznania, że zostały spełnione przesłani z art. 65 pkt 1 ustawy.
W ocenie organu, zbadanie w pełnym zakresie ustawowych wymogów, uzasadniających uzyskanie wpisu na listę adwokatów, wymaga osobistego kontaktu z osobą starającą się o wpis na listę adwokatów. Strona skarżąca swoim postępowaniem i odmową udzielenia odpowiedzi na pytania unicestwiła cel rozmowy. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przychylił się w całości do argumentacji przedstawionej w decyzji organu pierwszej instancji.
Na powyższą uchwałę strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że w ocenie organu, strona skarżąca nie spełnia wymogów art. 65 pkt 1 ustawy, czyli że, w jego ocenie, nie jest nieskazitelnego charakteru i dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Uznała, że podjęte uchwały (pierwszej i drugiej instancji) są bezprawne. Zwróciła uwagę, że podstawą złożonego wniosku o wpisanie na listę adwokatów był art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto w uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte odwołaniu, w szczególności powołała stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozumienia pojęcia nieskazitelny charakter.
Ponadto wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, podczas rozmowy mającej miejsce w dniu 3 listopada 2006 r. nie odmówiła odpowiedzi na wszystkie jej zadawane pytania. Podkreśliła, że nie udzieliła odpowiedzi na te z nich, które dotyczyły jej wiedzy prawniczej.
Wyrokiem z dnia 17 października 2006 roku wydanym w sprawie VI SA/Wa 961/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 roku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze. Przepis ten został niewłaściwie zastosowany przez Sąd I instancji. Jego niewłaściwe zastosowanie było następstwem błędnej wykładni dokonanej przez Sąd.
Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, należy rozumieć taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, które gwarantują prawidłowe wykonywanie zawodu adwokata. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż komentowany przepis nie daje żadnych podstaw do sprawdzenia znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów.
Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które opierały się na błędnym przekonaniu skarżącej, że Sąd I instancji wykładając art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą i art. 68 ust. 2-5 Prawa o adwokaturze, również w tym nowym brzmieniu, w istocie wykładał te przepisy kierując się orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zapadłym już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Przytoczone orzeczenie odnosiło się do art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast odmowa dokonania wpisu skarżącej na listę adwokatów oparta została na niespełnieniu przez kandydatkę wymogu rękojmi właściwego wykonywania zawodu adwokata, o czym stanowi art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze. Przepis ten nie był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego uzasadniające jej uchylenie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie natomiast do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zaskarżona uchwała odmawiająca wpisu skarżącej na listę adwokatów wydana została na postawie art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze.
Zgodnie z brzmieniem art. 65 pkt 1ustawy, na listę adwokatów może być wpisany ten, kto:
- 1) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata,
- 2) korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,
- 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,
- 4) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1a.
Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy w nowym brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku (Dz. U. nr 163, poz. 1361), wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny.
Sformułowania ustawowe zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo o adwokaturze w nowym brzmieniu są jednoznaczne. Ustawodawca zaniechał wprowadzenia wymogu wykazania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Żaden organ, a więc i samorząd adwokacki nie może kontrolować kwalifikacji osób wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy, bowiem z przepisów ustawy wynika, że spełniają one wymogi konieczne do powołania na stanowisko adwokata.
Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że przepisy ustawy nie pozwalają na weryfikację wiedzy i umiejętności praktycznych kandydata na adwokata. Uzurpowanie przez okręgową radę adwokacką prawa do weryfikowania wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Jest również niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji R.P.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem można w drodze ustaw tworzyć samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa, a nie to prawo dezawuować.
Tymczasem organy obu instancji w istocie zakwestionowały kwalifikacje M. N. do wykonywania zawodu adwokata twierdząc, iż mają prawo do ich weryfikacji. W ich ocenie pozwala na to treść art. 65 pkt 1 ustawy, który wymaga, aby kandydat o wpis na listę adwokatów swym dotychczasowym zachowaniem dawał rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Rękojmię ocenia się więc według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogących świadczyć o poziomie umiejętności w zakresie udzielania pomocy prawnej. Wiedza kandydata może i powinna być sprawdzana przy rozpoznaniu wniosku o wpis, gdyż determinuje ona należyte udzielanie pomocy prawnej przez przyszłego adwokata.
Wbrew twierdzeniom organu, w żadnym razie art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy nie daje prawa organowi samorządu adwokackiego prawa do sprawdzenia wiedzy kandydata
O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza zachowanie - postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką - do czasu wpisania na tę listę i to takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, gwarantujące właściwe wykonywanie zawodu adwokata. /wyrok NSA z dnia 2001.04.05 II SA 725/00/. Pojecie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowani, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego, w tym wypadku adwokata, będzie wykonywany prawidłowo.
Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu radcy prawnego jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Odmienna interpretacja, w sposób rozumiany i interpretowany przez Prezydium Naczelnej rady Adwokackiej oznaczałaby za dopuszczalną ocenę poziomu umiejętności kandydata, co z przyczyn wskazanych wyżej byłoby sprzeczne z art. 66 ust. 1 pkt 2) ustawy. Organ korzystając z przesłanki nieskazitelnego charakteru ocenił kwalifikacje skarżącego, do czego nie był uprawniony.
Zważywszy na powyższe rozważania zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 65 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 plt 2) ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2002r., nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest zasadny.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i oceni czy M. N. jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, a więc oceni jej charakter i dotychczasowe zachowanie w aspekcie prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W pojęciu "dotychczasowe zachowanie" będzie się z pewnością mieściła jej dotychczasowa praca.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.
O wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.