Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1650/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: Prezydium KRRP) utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej: Rada OIRP) o odmowie zaliczenia T. J. (dalej skarżący) III roku aplikacji radcowskiej.

Wnioskiem z 15 lutego 2016 r. skarżący, działając na podstawie § 28 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do Uchwały nr 90/VIII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. (tekst jednolity przyjęty uchwałą Nr 91/IX/2014 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 24 września 2014 r.; dalej: regulamin aplikacji radcowskiej), zwrócił się do Rady OIRP o zaliczenie III roku aplikacji. Uchwałą z [...] marca 2016 r. Rada OIRP odmówiła zaliczenia III roku szkoleniowego z uwagi na przekroczenie przez aplikanta liczby dopuszczalnych nieobecności.

W odwołaniu od powyższej uchwały skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych wnosił o jej zmianę i zaliczenie III roku aplikacji ewentualnie uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając odwołanie Prezydium KRRP nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. W ocenie Prezydium odmowy zaliczenia roku aplikacji nie należy rozpatrywać w kategoriach sprawy administracyjnej. Prezydium kontroluje wyłącznie to, czy uchwała Rady OIRP została podjęta w ramach posiadanych przez nią kompetencji z zachowaniem warunków formalnych (m.in. czy wniosek został zaopiniowany przez kierownika szkolenia) i nie posiada uprawnień do merytorycznego ustosunkowanie się do wniosku aplikanta.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucił obrazę art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej pomimo tego, że zaskarżona uchwała wydana została w ramach działania kompetencji władzy publicznej w zakresie administracji publicznej przekazanej na podstawie art. 17 ust. Konstytucji RP i ustawy o radcach prawnych; obrazę art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu co uniemożliwiło podjęcie inicjatywy dowodowej w sprawie i wykazania za pomocą odpowiednich środków dowodowych obecności na prowadzonych zajęciach; obrazę art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez dokonanie niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych, nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie ustaleń faktycznych na dokumentacji, co do której w toku postępowania wykazano, że była prowadzona nierzetelnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu.

Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na uchwałę Prezydium KRRP, którą po rozpoznaniu odwołania aplikanta utrzymano w mocy uchwałę o odmowie zaliczenia III roku aplikacji radcowskiej. Analizując kwestę dopuszczalności skargi wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 60 pkt 8 lit c ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawych (Dz.U. z 2016 r., poz. 233 dalej u.r.p.) do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy uchwalenie regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Akty korporacji zawodowych (w tym regulamin odbywania aplikacji radcowskiej), zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Zasady i dyrektywy w nich zawarte adresowane są wyłącznie do organów bądź innych podmiotów podległych władztwu korporacji (wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., P 21/02; numer LEX 84273). Aplikant jako członek korporacji od momentu wpisu na listę aplikantów pozostaje w zasięgu organizacyjnej podległości samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące zawód radcy prawnego - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu zawodowego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji RP. Regulamin jest swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Ustawa o radcach prawnych przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego w sprawach aplikantów radcowskich, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (należą do nich ustalenie wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów.

W ocenie Sądu, uchwały o odmowie zaliczenia III roku aplikacji radcowskiej, nie można zakwalifikować do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej. Jak już wcześniej wskazano ma ona charakter aktu wewnętrznego. Została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem zawodowym. Ustawa o radcach prawnych nie przewiduje skargi na uchwałę o odmowie zatwierdzenia roku szkoleniowego w ramach aplikacji radcowskiej.

Z wymienionych wyżej względów należy uznać, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.