Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. nałożył na C. Spółkę Jawną (dalej jako spółka C.) karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.
Podstawę faktyczną decyzji stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w L. Kontrolowanym pojazdem marki [...] nr rej. [...], należącym do spółki C. był przewożony ładunek (proszek do prania). Podczas tej kontroli kierowca A. G. okazał wypis zaświadczenia na wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wydane firmie C. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca ten zeznał, że nie jest zatrudniony w firmie C. i sam opłaca składki ubezpieczeniowe i ZUS, a za każdy miesiąc wystawia fakturę za przepracowane godziny i przejechane kilometry. Po wszczęciu postępowania administracyjnego zostały przez stronę złożone dokumenty m.in. umowa z dnia [...].10.2002r. zawarta z kierowcą A. G. na świadczenie usług szoferskich i remontowych, zaświadczenie z Urzędu Gminy w C. – O. o prowadzonej przez A. G. działalności gospodarczej w zakresie usług remontowych i szoferskich a także kserokopia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], która to decyzja uchyliła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2003r. o wymierzonej spółce C. kary kwocie 1.000 zł za przewóz na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą pracownikiem przedsiębiorcy i umarzała postępowanie w I instancji.
Podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 2005r. stanowiły przepisy art. 5, ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r.Nr 204, poz. 2088), lp. 1.1.1 załącznika o ustawy o transporcie drogowym oraz art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 881/92-rzeczy i art. 1 pkt 3 rozporzadzenia Rady EWG 11/98-osoby.
Powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne -, zawartą w przepisie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że pojęcie "pracownik" wymienione w tym przepisie oznacza osobę zatrudnioną na podstawie stosunku pracy. Stosownie do art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty a zatem osoba zatrudniona na innej podstawie np. umowy o dzieło bądź zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy.
Natomiast w sprawie niniejszej strona, wykonując przewozy na potrzeby własne, nie spełniła wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i dlatego skontrolowany przewóz musi być potraktowany jako transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji, której spółka C. w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła.
W prawem przewidzianym terminie spółka C. złożyła odwołanie. W odwołaniu tym zarzucała błędną i niekonstytucyjną interpretację art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Przede wszystkim zwróciła uwagę, że skarżąca nie prowadzi usług transportowych na zewnątrz lecz posiada tabor samochodowy, który służy jej tylko i wyłącznie dla potrzeb produkcyjnych i handlowych. Przypomniała jednocześnie, iż sytuacja faktyczna w porównaniu do poprzedniego zdarzenia, objętego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nie uległa zmianie.
Na skutek rozpoznania odwołania strony decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając w oparciu o przepisy art. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Głównego Inspektora działanie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem.
W uzasadnieniu podkreślono, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Dokonując wykładni zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nie mógł odwołać się do dyrektywy języka prawnego. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" użytym w art. 4 pkt 4 ustawy w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicję tego pojęcia. To, że zabiegu tego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. Ponadto Główny Inspektor wskazał, iż przedmiotem działalności gospodarczej strony jest m.in. towarowy transport drogowy pojazdami uniwersalnymi i specjalizowanymi, co wynika ze złożonego wypisu z KRS.
W skardze do Sądu spółka C. wnosząc o uchylenie decyzji podtrzymała w całości zarzuty opisane w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczanie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w takich samych sprawach przy tym samym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różnych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej interpretacja art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez organ jest interpretacją zawężającą i restrykcyjną, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prowadzenia działalności gospodarczej, zasady swobody zawierania umów i błędnego poglądu, iż praca może być wykonywana tylko w ramach stosunku pracy.
Jednocześnie prezentowana przez organ wykładnia "zmusza" niejako przedsiębiorców do zatrudniania kierowców do wykonywania transportu drogowego własnego tylko na podstawie umowy o pracę, zaś taka interpretacja byłaby sprzeczna także z art. 7 Konstytucji RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami kodeksu cywilnego w części traktującej o swobodzie zawierania umów. Strona zwróciła nadto uwagę, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu w szczególności pominął to, iż prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznej sprawie opartej o te same podstawy faktyczne i prawne uchylił decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że transport wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne. Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji państwowej co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten od dawna podkreśla, iż "(...) zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej w tej samej sprawie lub w sprawach podobnych przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela." ("K.P.A Komentarz" pod red. Adamiak, Borkowski, Warszawa 2004r., s. 78).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił zarzutów strony i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podzielić stanowisko skarżącego w kwestii naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 8 k.p.a.
Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania lecz stanowi ona obowiązującą normę prawą, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyr. NSA z 8.12.1992r., SA/Lu 694/92). Z drugiej strony w piśmiennictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M.Zdyb, J.Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992r.).
Z uzasadnienia powołanej przez skarżącą wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004r. wynika, iż podstawę faktyczną tego orzeczenia stanowiło wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż "bezsporne było w sprawie, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełniała cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym". Jednocześnie definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się i była taka sama jak w chwili orzekania przez organ w niniejszej sprawie czyli pojazdy samochodowe używane do przewozu musiały być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko strony, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa i mając zatrudnionego kierowcę w ramach umowy stałego zlecenia, strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego lub też obowiązku zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę.
Należy też przypomnieć, iż w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 65/97).
Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001r., IV SA 703/99).
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji całkowicie pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art.4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004r., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za brak licencji.
Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do spółki C. mając na względzie regułę zawartą w art. 8 k.p.a. Ponadto organ administracji ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Natomiast brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zmiany stanowiska organu co do interpretacji przepisów prawa czyni decyzję wadliwą i utrudnia jednocześnie Sądowi kontrolę legalności tej decyzji.
Z tych przyczyn rozważanie pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.