Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r.. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej "kpa", art. 2 ust. 35a, art. 64 § 1, art. 140a ust. la pkt 2, art. 140ab ust. 3 pkt 2, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110), dalej "prd" po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę T. sp. z o.o. z siedzibą w S. (strona, skarżąca) w wysokości 4000 (słownie: cztery tysiące) złotych utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie.
W dniu [...] listopada 2019 r. w: miejscowości D. na autostradzie [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr. rej. [...] oraz z naczepy o nr. rej. [...]. Pojazdem kierował Pan B. S., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem zbiornika wody (ładunek niepodzielny). Przedmiotowy przewóz odbywała się w imieniu i na rzecz T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, na trasie S. - G. Kolumna pojazdów pilotowana była przez 2 pojazdy: o nr. rej. [...] kierowany przez Pana T. B. oraz o nr rej. [...] kierowany przez Pana W. Z. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.
Strona zarzuciła organowi I instancji błędne nałożenie kary za naruszenie, którego miało dopuścić się dwóch kierowców, chociaż w protokole kontroli wskazano, że naruszenie popełnił tylko jeden z kierowców, w związku z czym nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika za naruszenie, które nie zostało wskazane w protokole kontroli nie powinno w ogóle mieć miejsca. Strona wskazała, że protokół kontroli jest dokumentem poświadczającym stan faktyczny jaki kontrolujący stwierdzili w trakcie przeprowadzania kontroli. Jest też jednocześnie podstawą do prowadzenia całego postępowania administracyjnego. Zdaniem strony nie jest zatem dopuszczalne, aby w trakcie postępowania, już po przeprowadzeniu kontroli, rozszerzono odpowiedzialność strony o naruszenia, których nie wykazano w trakcie kontroli. Strona wskazała, ze kontrolujący dokonał w treści opisu adnotacje związane jedynie z nieprawidłowościami stwierdzonymi w pojeździe kierowanym przez jednego kierowcę tj. T. B. Ponadto strona zaznaczyła, że winę za powstałe naruszenie ponosi kierowca, który pomimo wyposażenia go we wszystkie niezbędne oznakowania pojazdu pilotującego nie umieścił ich zgodnie z przepisami, mimo że został on przeszkolony z zakresu obowiązujących w tym zakresie przepisów.
Zdaniem strony to na kierowcę powinna zostać nałożona kara administracyjna, gdyż jako przedsiębiorca dochował wszelkiej możliwej staranności aby przejazd odbywał się zgodnie z prawem. Ponadto strona wskazała na brak zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, w przypadku gdy strona spełnia przesłanki pozwalające na i umorzenie postępowania.
Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanie sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odniesieniu do wysokości kary art. 140 ab określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189 d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania art. 189 e oraz f kpa. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 prd mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 140aa ust 4 prd. W tym względzie także ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 kpa, która stanowi, iż w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się.
Następnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 64 § 1 prd, ruch pojazdu nienonnatywnego jest dozwolony pod warunkiem: 1) uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy;
- 2) przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1;
- 3) pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami;
- 4) zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym.
Ponadto zgodnie z art. 140a ust. 1 prd, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.
Stosownie zaś do treści art. 140a ust. 1a prd, w przypadku braku:
- 1) wymaganej liczby pojazdów wykonujących pilotowanie,
- 2) wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie,
- 3) wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 3a, przez pilota - nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 140 aa ust. 3 pkt 1 prd, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, zaś zgodnie z art. 140 aa ust. 3a tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust.1a, nakłada się na:
- 1) podmiot wykonujący przejazd - w przypadku, o którym mowa w ust. 1a pkt 1;
- 2) podmiot wykonujący pilotowanie - w przypadku, o którym mowa w ust. 1a pkt 2 i 3.
Organ wskazał, że podczas kontroli ustalono, że kontrolowany przejazd pojazdu członowego odbywał się bez wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie. Kolumna pojazdów pilotowana była przez 2 pojazdy: o nr. rej. [...] kierowany przez Pana T. B. oraz o nr rej. [...] kierowany przez Pana W. Z., a zgodnie z treścią art. 140ab ust. 3 pkt 1 prd, karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1a, ustala się w wysokości 2000 zł - za brak wymaganego wyposażenia łub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie z każdy pojazd.
Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku wyposażenia pojazdu wykonującego pilotowanie w odpowiednie oznakowanie.
Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140 aa ust. 3a pkt 2 prd jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowane pilotowanie pojazdu nienormatywnego.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, który stanowi, iż nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Mając na uwadze argumentację strony w tym zakresie organ zauważył, że w tej sprawie podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), a nie ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz, 58). Organ wskazał, że według art. 140aa ust. 4 prd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1:
- a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,
- b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub
- 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Odnosząc się do pozostałych okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, organ nadmienił, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie definiuje pojęcia "należytej staranności", czy "braku wpływu", w związku z czym w zakresie należytej staranności należy posiłkować się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 355 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 z późn. zm.), dłużnik obowiązany jest do staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność). Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności.
Pod pojęciem zachowania należytej staranności należy zatem rozumieć sposób postępowania odpowiadający wymaganiom zawartym w obiektywnym wzorcu postępowania. Kwestia niezachowania należytej staranności może być rozpatrywana wówczas, gdy zachowanie podmiotu stanowiło będzie odstępstwo od tak ukształtowanego wzorca. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe musi uwzględniać regulację zawartą w art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem przy ocenie należytej staranności, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę zawodowy charakter tej działalności. Co za tym idzie należyta staranność wymagana w stosunkach danego rodzaju będzie musiała być oceniana przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, jakie wymagane są od przedsiębiorcy podejmującego w tym przypadku działalność w zakresie przewozu drogowego.
Wzorzec taki będzie zatem wyższy względem osób, niż względem osób które nie prowadzą działalności o charakterze zawodowym. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, ułatwia zatem postawienie mu zarzutu niedołożenia należytej staranności, a więc zarazem utrudnia mu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca. Podmiot wykonujący przejazd musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przejazdy drogowe powinna również uwzględniać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 prd. Regulacje te muszą być uwzględniane przy wykonywaniu przejazdów i nie jest możliwe ich umowne modyfikowanie.
Natomiast odnośnie terminu "braku wpływu" organ pomocniczo posłużył się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt. II GSK 1988/15 z dnia 23 marca 2017 r., który odnośnie "braku wpływu" stwierdził, że " (,..)W tym zakresie przede wszystkim podkreślić trzeba, że odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 PrDrog, i słusznie w tym zakresie wskazał Sąd 1 instancji, że to na wykonującym przewóz drogowy spoczywa ciężar wykazania okoliczności uwalniających go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, podkreślając, że dla wykazania przesłanki "braku wpływu" nie jest wystarczające tylko zakwestionowanie swojej odpowiedzialności.
To pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (szerzej na ten temat w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt U GSK 1357/11.
Organ podkreślił, że przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności tzn. uczynił wszystko, co można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Podzielił także stanowisko organu I instancji, iż istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Organizuje on bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. To on też ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty faktyczne i prawne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, tak. aby nie dochodziło do naruszenia prawa (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2442/12).
Organ wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie. Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem, że pojazd o nr rej. [...] oraz pojazd o nr rej. [...] wykonujący pilotowanie kolumny pojazdów nienormatywnych nie spełniają wymagań dotyczących wyposażenia pojazdu wykonującego pilotowanie. Pojazdy nie były wyposażone w tablicę oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, której wzór określa załącznik do rozporządzenia.
Organ dodał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych z dnia 23 maja 2012 r., pojazdem wykonującym pilotowanie może być pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, z wyjątkiem motocykla. Pojazd wykonujący pilotowanie powinien być wyposażony w tablicę oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, której wzór określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto zgodnie z § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia tablica, o której mowa w ust. 2 pkt 1, powinna być umieszczona na dachu nadwozia (kabiny) i widoczna z przodu pojazdu wykonującego pilotowanie, który porusza się przed pojazdem nienormatywnym lub na początku kolumny. W przypadku pojazdu wykonującego pilotowanie poruszającego się za pojazdem nienormatywnym lub na końcu kolumny tablica powinna być widoczna z tyłu pojazdu wykonującego pilotowanie. Dopuszcza się wykonanie tablicy z napisami w formie wyświetlanej.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zaznaczył, iż z całokształtu zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż oba samochody wykonujące pilotaż pojazdu nienormatywnego nie spełniały wymagań dot. wyposażenia pojazdu wykonującego pilotowanie w tablice oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie.
Organ wskazał, że w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w opisie naruszenia zapisano, iż: "Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] wykonujący pilotowanie kolumny pojazdów nienormatywnych nie spełnia wymagań dotyczących wyposażenia pojazdu wykonującego pilotowanie. Pojazd nie był wyposażony w tablicę oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, której wzór określa załącznik do rozporządzenia". Podczas kontroli drogowej został także przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu o nr rej. [...] Pan T. B., który zeznał, że: "W tym momencie samochody nie są wyposażone w tablice. Samochody posiadały tablice ale ze względu, że pojazdy używane są do różnych celów, więc tablice zostały zdemontowane. " Ponadto w aktach sprawy znajduje się wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna, która potwierdza, iż pojazd o nr rej. [...] oraz pojazd o nr rej. [...] wykonujące pilotaż pojazdu nienormatywnego nie zostały wyposażone w tablice oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie.
W tym miejscu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt. II SA/Ol 1017/16, w którym sąd zaznaczył, "iż nie tylko protokół kontroli jest materiałem dowodowym na podstawie, którego wydaje się decyzję administracyjną. Podkreślić należy, że nie był to jedyny dowód, na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę, lecz jeden z kilku zgromadzonych w sprawie dowodów, pozwalających na spójne i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. (...)Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest jednak zupełny i wystarczający do ustalenia, że zaistniało zarzucane Skarżącemu naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym."
Zdaniem organu, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli drogowej wynika, iż oba pojazdy faktycznie nie były odpowiednio ozonowane, nie zostały wyposażone w tablice oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie. Powyższe ustalenia potwierdza w ocenie organu wykonana podczas kontroli dokumentacja fotograficzna oraz protokół z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka.
Organ zauważył, że NSA w wyroku o sygn. akt. II GSK 1463/15 z dnia 13 września 2016 r. stwierdził, że,,(...)przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia kar na różne podmioty, w tym kierowców, jednak w tych wszystkich przypadkach dokonują jasnej dystynkcji i precyzyjnie określają podmiot, który podlega ukaraniu. Jeżeli przepisy tego nie czynią, to przyjmują, że wykonawcą przejazdu jest podmiot, na którego rzecz i w którego interesie jest wykonywany przewóz (...)."
Oznacza to, że kierowca wykonuje jedynie czynności kierowania pojazdem, jest dzierżycielem pojazdu, nie wykonuje przejazdu dla siebie lecz dla innej osoby. Gdyby ustawodawca chciał, aby odpowiedzialność administracyjną ponosił kierowca, to nie użyłby zwrotu "podmiot wykonujący pilotowanie", lecz "kierujący pojazdem wykonującym pilotowanie". W ocenie organu odwoławczego nie ma powodu żeby uznać, iż akurat w przypadku naruszeń norm dotyczących pilotowania pojazdu nienormatywnego, odpowiedzialność administracyjna miałaby wyglądać inaczej, tym bardziej że odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika z istoty przepisów prawa pracy. Pracownik wykonuje pracę na rzecz swojego pracodawcy, więc to pracodawca jest odpowiedzialny za dobór pracowników i obciążony ewentualnymi skutkami niewłaściwego ich doboru. Tym samym to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne błędy swojego pracownika - kierowcy.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zaznaczył, iż to pracodawca ponosi odpowiedzialność za zaniechania lub działania swojego pracownika. Wobec tego ponosi on odpowiedzialność za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie.
Organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2019 r. wezwał stronę do przedstawienia wszelkich okoliczności i dowodów w sposób jednoznaczny poświadczających dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, bądź w sposób jednoznaczny poświadczających brak wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa - tj. zaistnienie zdarzeń lub okoliczności mieszczących się w dyspozycji art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd.
Organ ponadto podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto wypełnił on obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ ten działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 8 kpa, gdyż organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie w sposób budzący zaufanie kontrolowanego do władzy publicznej. Zebrał bowiem istotne w sprawie dowody, a strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do obowiązujących w tym zakresie wymogów.
W tej sprawie nie doszło także zdaniem organu do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wymagane przez art. 107 § 3 kpa. W szczególności zawierała uzasadnienie faktyczne, w którym wymieniono fakty, jakie organ uznał za udowodnione (przede wszystkim fakt wykonywania spornego przejazdu bez wymaganego zezwolenia) oraz dowody, na których organ się oparł. Nie było takich dowodów, którym organ odmówiłby wiarygodności bądź mocy dowodowej. Decyzja zawierała również uzasadnienie prawne, w którym w niezbędnym zakresie przywołano podstawy prawne decyzji o nałożeniu kary na stronę wraz z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji jasno została określona podstawa prawna jej wydania, jak również wskazano fakty, którymi kierował się organ, wydając decyzję.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany przejazd pojazdu członowego odbywał się bez wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie.
Na powyższą decyzję Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2140) poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji, że protokół kontroli, sporządzony na podstawie art. 74 ustawy o transporcie drogowym stanowi dokument urzędowy, korzystający ze szczególnej mocy dowodowej, to jest będący dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i w rezultacie uznanie za zasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości łącznej 4.000,00 zł, to jest kary w wysokości 2.000,00 zł za brak wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez T. B. oraz kary w wysokości 2.000,00 zł za brak wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez W. Z., mimo tego, że w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w części dotyczącej naruszonych przepisów oraz opisu naruszenia, stwierdzony został brak wymaganego oznakowania wyłącznie pierwszego z ww. pojazdów wykonujących pilotowanie,
- 2) art. 61 § 4, w związku z art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez skierowanie do Skarżącej w dniu [...] listopada 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego "w związku z naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej opisanymi w protokole nr [...] z dnia [...].11.2019", w którego treści wskazano tylko jedno naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 110), polegające na braku wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez T. B., podczas gdy:
- a) postępowanie wobec Skarżącej toczyło się w istocie rzeczy wobec dwóch naruszeń, to jest nieposiadania wymaganego oznakowania również przez pojazd wykonujący pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez W. Z.;
- b) Skarżąca nie została prawidłowo poinformowana o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia art. 140aa ust. 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym także w związku z brakiem prawidłowego oznakowania wykonującego pilotowanie pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], w wyniku czego została ona pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych w jego trakcie dowodów i materiałów;
- 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie jego wybiórczej oceny oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki stanowiące o obowiązku umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za brak wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie, określone w art. 140aa ust. 4 pkt 1) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji w której złożone przez Skarżącą w toku postępowania wyjaśnienia z dnia 20 listopada 2019 r. oraz przedłożony wraz z nimi odpis zawiadomienia o zastosowanej wobec T. B. karze porządkowej jednoznacznie wskazują, że w niniejszej sprawie Skarżąca dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie zarzucanego jej naruszenia przepisów w zakresie prawidłowego oznakowania pojazdów wykonujących pilotowanie, w związku z czym jej odpowiedzialność za to naruszenie była wyłączona;
- 4) art. 107 § 3 w związku z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niezgodnie z treścią tego przepisu, to jest niewskazanie w jego treści przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom Skarżącej:
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. 140aa ust. 4 pkt 1) ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i uznanie za zasadne nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, określonej w art. 140aa ust. 1a pkt 1) tej ustawy, podczas gdy postępowanie w sprawie nałożenia kary winno być umorzone na podstawie pierwszego z powołanych przepisów.
Wobec powyższego Strona wniosła o:
- 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "ppsa") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
- 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) w związku z art. 135 ppsa o uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...],
- 3) na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898).
Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów. Dowodem o domniemaniu wiarygodności jest niewątpliwie protokół kontroli, tj. dokument urzędowy, korzystający ze szczególnej mocy dowodowej tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że protokół kontroli został sporządzony na podstawie art. 74 ustawy o transporcie drogowym, co niewątpliwie oznacza, że także przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w części dotyczącej naruszonych przepisów oraz opisu naruszenia, stwierdzony został brak wymaganego oznakowania pierwszego z ww. pojazdów wykonujących pilotowanie pojazdu nienormatywnego o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez T. B., który został ponadto na tą okoliczność przesłuchany w charakterze świadka. W ww. protokole brak jest natomiast adnotacji odnośnie braku prawidłowego oznakowania drugiego z pilotujących pojazdów o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez W. Z., który ponadto nie został na tę okoliczność przesłuchany, ani też nie podpisał protokołu lub innego dokumentu związanego ze stwierdzonym przez organ naruszeniem.
Brak stwierdzenia naruszenia przepisów w zakresie pilotowania przez ww. pojazd w protokole potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w związku z naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli drogowej opisanymi w protokole nr [...] z dnia [...].11.2019, polegającym na braku wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez T. B. Tymczasem postępowanie w sprawie toczyło się w istocie wobec dwóch naruszeń, tj. nieposiadania wymaganego oznakowania również przez drugi pojazd wykonujący pilotowanie o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez W. Z. W konsekwencji uznać należało, że Skarżąca nie została prawidłowo poinformowana o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia art. 140aa ust. 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w związku z brakiem prawidłowego oznakowania wykonującego pilotowanie pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], w wyniku czego została ona pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych w jego trakcie dowodów i materiałów w trakcie jego trwania. Nie konwaliduje tego w ocenie Sądu zawiadomienie Skarżącej o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które to uprawnienie strony ma jedynie charakter fakultatywny.
Organ w istocie ustalenia w zakresie drugiego naruszenia oparł na zeznaniach kierowcy pierwszego pojazdu – T. B., który m.in. stwierdził, że oba pilotujące pojazdy były nieoznakowane, gdyż oznaczenia zostały wcześniej zdemontowane ze względu na wykorzystywanie pojazdów w przedsiębiorstwie Skarżącej do różnych celów. Tymczasem przeczy temu znajdujące się w materiałach dowodowych sprawy zdjęcie z miejsca kontroli. (karta nr 10), na którym widnieje pojazd o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez W. Z., posiadający na dachu pojazdu oznaczenie "[...]".
W związku z powyższym uznać należało, za nieudowodnione przez organ naruszenie przepisów przez ww. kierowcę oraz na czym miało ono polegać. Nie został zatem ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, gdyż tak przeprowadzone postępowanie, jak w niniejszej sprawie, co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary administracyjnej, nie ustala podstawowych faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy. Przyjmując, iż mógł to być tylko błąd protokołu, co sugeruje organ, to z uwagi na pozostałe okoliczności sprawy brak jest pewności, czy wysokość kary pieniężnej została zatem ustalona w prawidłowej wysokości, gdyż nie można w takim przypadku domniemywać istnienia określonego stanu faktycznego sprawy.
Organ naruszył niewątpliwie w tym zakresie przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, jak również art. 107 § 3, w związku z art. 8 § 1 kpa, a w konsekwencji także przepisy prawa materialnego, t.j. art. 140aa ust. 1a pkt 1) prd.
Rozpatrując ponownie sprawę oprócz należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego organ powinien ponadto ponownie rozważyć, czy w sprawie tej nie zachodzi konieczność zastosowania przesłanek z art. 140aa ust. 4 pkt 1) prd.
Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 tego aktu Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia tkwiły bowiem w aktach obu instancji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).