Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 roku Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji udzielił "B." Spółce z o.o. koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "[...]"/, późniejsza nazwa programu: "[...]". W dniu [...] grudnia 2001 roku Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę w/w koncesji w trybie art. 155 kpa w zakresie zmiany struktury kapitałowej Spółki przez objęcie w niej 100% udziałów przez "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu wniosku podała, że dotychczasowy udziałowiec – "[...]" w [...] nie już zainteresowany obecnością kapitałową w spółce. Zbycie udziałów na rzecz "[...]" S.A. przyczyniłoby się do płynności finansowej skarżącej oraz wyższego poziomu merytorycznego i technicznego rozgłośni.
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku nr [...] odmówił "B." Spółce z o.o. zgody na zmianę koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego przez objęcie 100% udziałów w skarżącej spółce przez Spółkę "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji /Dz. U. z 2001 r. nr 101, poz. 1114/. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie przychylił się do argumentacji wnioskodawcy, jakoby zmiana udziałowca była konieczna dla zapewnienia możliwości finansowania działalności objętej koncesją. Spółka nie informowała wcześniej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o pogorszeniu sytuacji finansowej "[...]" i konieczności poszukiwania nowego inwestora. Dokumentacja ekonomiczno-finansowa zawarta we wniosku o przyznanie koncesji, włącznie z opinią ekonomiczno-finansową, świadczy o możliwościach zabezpieczenia środków na kontynuowanie działalności stacji radiowej.
Spółka "[...]" jest jedynym udziałowcem skarżącej. Wyrażenie zgody przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oznaczałoby przejęcie kontroli nad działalnością skarżącej przez nowy podmiot. W decyzji podkreślono, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji kieruje się zadaniami nałożonymi na nią przepisem art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji, do których należy stanie na straży samodzielności nadawców oraz interesów odbiorców.
Skargę na ostateczna decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniosła "B." zarzucając naruszenie art. 155 kpa. Podniosła, że zgodnie z tym przepisem do organu administracji publicznej należy ocena czy występują w sprawie racje społeczne oraz słuszny interes strony, uzasadniające zmianę decyzji. Organ koncesyjny nie dokonał takiej oceny, w szczególności nie wskazał, w czym upatruje zaistnienie interesu społecznego, który sprzeciwiłby się odmowie zmiany decyzji koncesyjnej. Skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 kpa, co uzasadnia zarzut naruszenia tego przepisu.
Skarżąca podniosła również, że zgodnie z ustawą – Kodeks spółek handlowych, nie ma możliwości zmuszenia swoich udziałowców do zwiększenia zaangażowania kapitałowego, jeżeli oni sami nie wyrażają takiej woli. Zwróciła uwagę, posiada "możliwości finansowe" nie oznacza w żadnym wypadku obowiązku finansowania. Odmowa zgody na zmianę udziałowca narusza więc słuszny interes strony, przy czym Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydając odmowna decyzję nie uwzględnił intencji udziałowców i naruszył przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 a także art. 37a ustawy o radiofonii i telewizji.
Skarżąca podważyła też zasadność zastosowania art. 38 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji podkreślając, że cofnięcie koncesji może nastąpić dopiero w przypadku "dokonanego już przejęcia kontroli" i nie może stać na przeszkodzie zbywaniu udziałów w spółce koncesjonariusza, zwłaszcza w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżące nie ma również zastosowania art. 6 ustawy, który dotyczy kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Kompetencje Przewodniczącego Krajowej Rady określa art. 10 ustawy. Z art. 6 nie wynika upoważnienie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do dowolnej ingerencji w strukturę własnościową nadawcy. Skarżąca odwołała się do art. 40a ustawy, który w jej ocenie zezwala na obrót udziałami w spółce będącej koncesjonariuszem z ograniczeniami dotyczącymi osób zagranicznych. Zdaniem skarżącej Przewodniczący Krajowej Rady nie ma prawa badania i oceny przesłanek zbywania udziałów w spółce koncesjonariusza będącego nadawcą. Odmowa zgody na zmianę udziałowca uniemożliwia Spółce "[...]" sprzedaż udziałów.
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "B." Spółki z o.o. w L. na decyzję przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2002 roku.
W pierwszej kolejności sąd, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr 153, poz. 1270/ podniósł z urzędu kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, podkreślając, że nie rozważono jej w postępowaniu administracyjnym, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Spółka nie ma prawa, mającego oparcie w przepisach prawa materialnego, które mogłoby być wykonywana za pośrednictwem instrumentów prawnoprocesowych w kierunku zrealizowania przez Spółkę zmiany osoby udziałowca /wspólnika/ w tej spółce. Brak przymiotu strony w odniesieniu do "B." Spółki z o.o. skutkuje oddaleniem skargi.
Niezależnie od powyższego stanowiska, Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Zdaniem Sądu, przyznanie koncesjonariuszowi swoiście rozumianego roszczenia o zmianę osoby udziałowca w spółce otworzyłoby wtórny rynek obrotu koncesjami z oczywistym naruszeniem przepisów ustawy o radiofonii i telewizji. Aby zapobiec takim sytuacjom, w przepisie art. 38 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji, przewidziano dla organu koncesyjnego możliwość cofnięcia koncesji, jeżeli nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę.
W ocenie Sądu, nie można także dopatrzyć się zasadności zarzutu naruszenia art. 155 kpa. W decyzji organ koncesyjny przeciwstawił interesowi skarżącej interes społeczny, w zakresie, om którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 roku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "B." Spółka z o.o. w L., opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego;
- a) art. 38 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że przepis ten mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
- b) art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji poprzez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na przyjęciu, że stanowił on przeszkodę dla uwzględnienia wniosku spółki o zmianę decyzji koncesyjnej, na podstawie art. 155 kpa,
- c) art. 155 kpa poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wymieniony w tym przepisie interes społeczny stanowi negatywna przesłankę zmiany decyzji wtedy, gdy jest on przeciwstawiony słusznemu interesowi strony.
- 2) naruszenie przepisów postępowania;
- a) art. 28 kpa w związku z art. 155 kpa i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Spółka nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu i w konsekwencji błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 i z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. w związku z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 lit. a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a.
- c) art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec stwierdzenia, że Spółka posiada niezbędne środki finansowe na prowadzenie działalności objętej koncesją, w sytuacji, gdy okoliczność taka nie wynika z akt sprawy,
- d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po częściach niejasnych, a niekiedy wewnętrznie sprzecznych wywodów zamiast wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 21 września 2004 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 lutego 2004 roku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA, stanowisko WSA w Warszawie ustalające brak przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej jest błędne i w żadnej mierze nie mogło stanowić oddalenia skargi z tej przyczyny. "B." Spółka z o.o. jako strona w postępowaniu o udzielenie koncesji zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2001 roku, którą m.in. nabyła określone w niej prawa, jest uprawniona do żądania wszczęcia i udziału w postępowaniu w trybie art. 155 kpa jako strona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, a stroną w tym postępowaniu jest strona postępowania zwykłego, zaś przedmiotem tegoż postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 155 kpa.
Zdaniem NSA zasadny jest zarzut naruszenia art. 38 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji albowiem w decyzji ostatecznej nie zastosowano tegoż przepisu, a sąd rozważając jego zastosowanie nie wykazał, jaki ma on związek ze zmianą decyzji w trybie art. 155 kpa.
NSA zwrócił uwagę na ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd na temat niedopuszczalnej ingerencji KRRiT "w czynności dotyczące struktury kapitałowej spółki-koncesjonariusza" poza art. 40a ustawy, który nie odnosi się do podmiotów krajowych.
Rozpoznając ponownie sprawę, zdaniem NSA, wzorcem dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winno być uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 października 2002 roku - sygn. akt. IISA 3200/01, w którym sąd zawarł pogląd prawny m. in. na temat braku podstaw prawnych wskazanych w ustawie o radiofonii i telewizji do ingerencji Przewodniczącego KRRiT w strukturę kapitałową spółki - koncesjonariusza i innych kwestii prawnych podniesionych w skardze na decyzje Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] lipca 2002 roku. Analiza powołanego uzasadnienia pozwoli zarówno sądowi jak i skarżącej na ocenę dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w sposób określony we wniosku z dnia [...] grudnia 2001 roku i przy zachowaniu zasad przewidzianych art. 155 kpa.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznanie skargi wymaga na wstępie rozważenia kwestii zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 kpa, który stanowił podstawę wniosku strony o zmianę ostatecznej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2002 roku
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.
Z przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
- - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
- - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji,
- - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;
Do wydania decyzji na podstawie art. 155 kpa ma zastosowanie art. 154 § 2 kpa z uwagi na odesłanie do niego w art. 155 in fine.
Przy uwzględnieniu reguły interpretacyjnej zawartej w przepisie art. 16 § 1 kpa zdanie drugie uprawniony jest pogląd, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do kolejnej instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1212/9, niepublikowany).
Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 15 listopada 1996 r. III SA B 1110/95 niepubl.).
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 (OSN 1999 r. Nr 10, poz. 637) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa).
Z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, wystąpiła sama strona postępowania zwykłego.
Zarówno w doktrynie, jak i utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć w tym wypadku szeroko. Przyjmuje się, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek - ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Oznacza to więc także, że ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki i może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa, jednakże zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 kpa zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.
Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą te przesłanki należy do organu, który przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 kpa nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w art. 155 kpa. Takie ograniczenie zakresu postępowania stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wzruszenie wydanej decyzji jako wadliwej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 1987 r. III SA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50).
W rozpoznawanej sprawie Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji ograniczył się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcia wydawana na podstawie art. 155 kpa są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego i do niego należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny.
Pozostawienie rozstrzygnięcia uznaniu organu nie oznacza, że może być ono dowolne. Kontrola legalności decyzji odmawiającej zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie, dokonywana przez Sąd w granicach przysługujących temu Sądowi ogranicza się do badania, czy dokonana przez organ ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów, czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady, którą statuuje art. 7kpa.
Wydając zaskarżoną decyzję Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) i ustalenia, czy w sprawie zachodzą podstawy do uchylenia lub zmiany tej decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 155 kpa, w szczególności nie rozważył podnoszonego indywidualnego, konkretnego interesu strony. Tym samym nie ocenił zasadności złożonego wniosku o zmianę koncesji w trybie art. 155 kpa. Wobec braku wskazania przez organ argumentów przemawiających przeciwko uwzględnieniu wniosku, sąd nie mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, mając na uwadze obowiązek sądu wynikający z art. 133 p.p.s.a. Wprowadzenie jako przesłani dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 kpa nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.
Tej oceny w zaskarżonej decyzji brak. Nie czyni zadość temu obowiązkowi pogląd wyrażony w decyzji organu rozpoznającego sprawę po raz pierwszy a polegający na stwierdzeniu, że dokonanie wnioskowanej zmiany koncesji oznaczałoby przejecie kontroli nad działalnością koncesjonariusza przez inny podmiot, niebędący udziałowcem koncesjonariusza w dniu udzielenia koncesji. Sprowadza się on bowiem do ingerencji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w strukturę kapitałową spółki koncesjonariusza. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /na co zwrócił uwagę NSA uchylając zaskarżony wyrok, w uzasadnieniu wyroku/ ukształtował się pogląd na temat niedopuszczalności ingerencji KRRiT "w czynności dotyczące struktury kapitałowej spółki koncesjonariusza" poza art. 40a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
Rozpoznając ponownie sprawę Przewodniczący KRRiT uwzględni powyższe rozważania i oceni zasadność wniosku w zakreślonych przez stronę granicach. Podnoszony brak zainteresowania dotychczasowego wspólnika ponoszeniem kosztów działalności nadawczej jako argument zmiany koncesji w zakresie struktury kapitałowej koncesjonariusza winien zostać oceniony w aspekcie art. 155 kpa, a więc ze względu na podnoszony indywidualny, konkretny i sprawdzalny interes nadawcy.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zaskarżoną decyzje i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2002 roku a także uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2002 roku i [...] stycznia 2002 roku, jako stanowiące podstawy do wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT i będące w istocie decyzjami administracyjnymi. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.
O przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.