Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "GITD" lub "organ"), w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. d), art. 7d ust. 1 i 4, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej utd), art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 załącznika nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (dalej rozporządzenie 1071/2009) – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2019 r., którą stwierdził utratę dobrej reputacji M. T. (dalej także jako "skarżący" lub "strona") prowadzącego działalność gospodarczą pod Firmą M.".
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2445/19, zaskarżonym następnie przez skarżącego, skargą kasacyjną, do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z kolei pismem z dnia 23 stycznia 2020 roku GITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego postępowania w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, z uwagi na stwierdzoną ww. decyzją utratę przez niego dobrej reputacji.
Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. skarżący wniósł o zawieszenie wszczętego wobec niego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowo-administracyjnego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skarżący pismem z dnia 27 lutego 2020 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej także jako "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
- - art. 140 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do błędnych wniosków, iż stronie postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;
- - art. 101 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zakresie, w jakim przepis ten posługuje się sformułowaniem "w sprawie zawieszenia postępowania" przejawiającą się stwierdzeniem niedopuszczalności.
Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący podkreślił, że w ocenie części doktryny oraz orzecznictwa, użyte przez ustawodawcę określenie "w sprawie zawieszenie postępowania" odnosi się nie tylko do postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz postanowień o odmowie podjęcia ale również do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania. Pod pojęciem postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz podjęciu zawieszonego postępowania. W konsekwencji z omawianego przepisu, zdaniem skarżącego, nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, nie narusza przepisów prawa.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (przepis ten odpowiednio stosuje się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z kolei z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy w przepisie wyraźnie je przewidziano.
Zgodnie natomiast z art. 101 § 3 k.p.a.: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie."
Zdaniem Skarżącego, z przepisu tego wynika, że również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego służy zażalenie.
Organ uznał tymczasem, opierając się na przepisach art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, a Sąd to stanowisko podziela.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 987/19, LEX nr 2664580).
Wbrew twierdzeniom skarżącego, takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Co do zasady bowiem postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Gdyby przyjąć, że określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", obejmuje zarówno rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia, tak jak oczekuje tego skarżący, czyniłoby to zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Interpretacja ww. przepisu, jaką proponuje skarżący, prowadziłaby do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, LEX nr 2010380).
Zwrócić przy tym należy uwagę, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może go kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17, LEX nr 2461007).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.