Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej Rada) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. (dalej Izba) z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono A. K. (dalej skarżący) wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były przepisy art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący w dniu [...] lipca 2012 r.(data wpływu do organu) wystąpił do Izby z wnioskiem o wydanie mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
Jak oświadczył na rozprawie przed Sądem w dniu 17 kwietnia 2013 r., w sumie nie zdał kolokwium po drugim roku aplikacji. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynikają natomiast oceny niedostateczne z kolokwiów: z [...] marca 2011 r. [...], z [...] czerwca 2011 r. [...], z [...] stycznia 2012 r. [...], z [...] marca 2012 r. [...] oraz ocena dostateczna z kolokwium z [...] grudnia 2011 r. [...].
Izba w uzasadnieniu uchwały odmawiającej wydania żądanego zaświadczenia na wstępie wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej rozporządzenie o organizacji.
Na mocy upoważnienia ustawowego (z ww. art. 40 § 1 pkt 9 p.n.) Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, dalej uchwała [...]. Według Izby z powołanych przepisów (aktów) wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy ww. rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, tj. ww. uchwały [...] oraz wydanych w oparciu o tę uchwałę uchwał Izby, podjętych nadto zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.
Z istoty swej zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.
Dlatego pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w tej sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie, czy skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez niego aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, a następnie zbadanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziałach sądu rejonowego – cywilnym, wieczystoskięgowym i gospodarczym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 11). Zdaniem Izby ocena spełnienia tych kryteriów nie sprawia problemów; dokonywana jest na podstawie odpowiednich opinii notariusza kierującego szkoleniem aplikanta (patrona) oraz sędziego, pod kierunkiem którego aplikant zapoznał się z czynnościami sądu. Ustalenie uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności.
Izba ustaliła, że skarżący pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji - zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji, odbywał praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał mu - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną opinię. Skarżący odbył również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywał praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne pisemne opinie o skarżącym. Skarżący uczestniczył w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.
Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżący odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącego próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji natomiast jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżący (aplikant) opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi mu przystąpienie do egzaminu zawodowego. W tym celu – zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji – Izba może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.
Z tego powodu Izba przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiała mieć na uwadze treść uchwały [...], zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż skarżący (wnioskujący o zaświadczenie aplikant) zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.).
Izba odwołała się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy.
Zdaniem Izby dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
W konkluzji Izba stwierdziła, że ustalenie niezrealizowania przez aplikanta (skarżącego) programu aplikacji – nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium powoduje, iż nie spełnia on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.
Skarżący nie zgodził się z powyższą uchwałą Izby. Złożył do Rady zażalenie podnosząc m.in., iż uchwała jest oczywiście i rażąco sprzeczna z obowiązującym prawem.
Rada, utrzymując w mocy ww. uchwałę Izby, szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Według Rady zwrot ten należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie wykonywania zawodu oraz dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do poglądów doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania nabytych w ich toku umiejętności i wiedzy.
Według Rady na tle unormowania art. 72 § 2 p.n., zakładając racjonalność ustawodawcy, należy dojść do przekonania, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się przez aplikanta z obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym zdania kolokwiów (celem potwierdzenia podnoszenia poziomu wiedzy).
Następnie organ podał, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze, zwłaszcza w środowisku prawniczym, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. W sytuacji gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie można stanąć na stanowisku, że tacy aplikanci odbyli aplikację.
W ocenie Rady rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie elementem którego są kolokwia, ale brak skutków ich niezaliczenia, w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.
Organ wskazał przy tym również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 31 Konstytucji RP) akcentując w tym kontekście, że takie samo traktowanie aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełnili oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów) byłoby zaprzeczeniem tej zasady. Brak też podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych – adwokackich czy radcowskich (zobligowanych do zdawania kolokwiów), zwłaszcza że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze.
W ocenie Rady stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. Izba zobowiązana była do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżący odbył aplikację notarialną, a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na tym etapie następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia/niezdania kolokwium, nie zostały spełnione przesłanki do uznania odbycia aplikacji. W świetle ww. stanu faktycznego i prawnego (w decyzji szeroko wskazywano też na treść przepisów art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n., a także § 13 rozporządzenia o organizacji i postanowienia uchwały [...]) Rada uznała za słuszne rozstrzygnięcie w sprawie podjęte przez Izbę, gdyż skarżący nie wypełnił "obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbył aplikację notarialną".
Na ww. uchwałę Rady skarżący w terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie uchwały. Uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.n., oraz § 13 rozporządzenia o organizacji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.
W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że zaskarżona uchwała rażąco i w sposób oczywisty narusza powyższe przepisy "poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji (...)". Według skarżącego przepisy te nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji, jak również nie przyznają organowi samorządu kompetencji do ich określenia. Przesłanką wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie jest zatem zaliczenie kolokwiów przeprowadzonych w trakcie szkolenia, tylko fakt jego odbycia w przewidzianym ustawą okresie. Przepisy ustawy nie uprawiają organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, a organ tego samorządu nie może, mocą własnej uchwały, zwiększyć zakresu swoich kompetencji.
Organy samorządu nie mają też kompetencji, do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującej, jak również nie mogą podejmować uchwał sprzecznych z prawem, które nie wynikają z ustawowego umocowania.
Skarżący zwrócił też uwagę na odmienność unormowań ustawy Prawo o notariacie od przepisów regulujących zawody radcy prawnego i adwokata, dających samorządom zawodowym możliwość skreślenia aplikanta z listy aplikantów w wypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia w związku z tym nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawnego. W ustawie Prawo o notariacie brak podobnych unormowań. Poza tym stosownie do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa brak podstaw do odmiennego traktowania aplikantów Izby Notarialnej w Warszawie w stosunku do aplikantów Izb, które wydały zaświadczenia o odbyciu aplikacji także osobom, które nie zaliczyły "któregokolwiek z kolokwium".
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Podtrzymała zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała pierwszoinstancyjna Izby zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności odnotować należy w tej sprawie brak dostatecznego zindywidualizowania jej stanu faktycznego w kontekście zastosowanych do jego oceny przepisów prawa i poczynionych na tym tle przez organy obu instancji (Izbę i Radę) szerokich skądinąd rozważań prawnych. Chodzi mianowicie o to, że rozważania te nie przekładają się co do szczegółów na konkretne okoliczności tego stanu, aczkolwiek z drugiej strony rzecz ujmując, skoro w skardze skarżący nie zarzuca podjętemu w sprawie rozstrzygnięciu oparcia go na nieprawidłowych ustaleniach, a na rozprawie przed Sądem wskazał na niezdanie kolokwium po drugim roku aplikacji, to należało przyjąć, iż uwzględnia ono rzeczywisty stan rzeczy, a to fakt, że skarżący w istocie nie wywiązał się z programu aplikacji notarialnej unormowanego w uchwale [...] w tej części, gdzie przewidziano w tym programie zdanie kolokwiów (pierwszego - po odbyciu pierwszego roku aplikacji i drugiego – po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym skutkiem pierwszego kolokwium). Jednakże w uzasadnieniach obu ww. uchwał (pierwszej i drugiej instancji) organy nie zawarły na ten temat żadnych szczegółowych zapisów (ustaleń) stwierdzających taki stan rzeczy.
Sąd administracyjny natomiast, jak już wzmiankowano, kontroluje zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, nie czyni zaś własnych ustaleń faktycznych, bo te należą wyłącznie do organu.
Zasygnalizowane wyżej mankamenty uchwał obu instancji są istotne i same w sobie mogłyby być rozważane w kategoriach przesłanki uchylenia tych uchwał z powodu niepoparcia ich wyczerpującymi ustaleniami faktycznymi, jednak w tej sprawie Sąd uchylił te uchwały przede wszystkim z tego powodu, gdyż uznał stanowisko prawne organów łączące wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze zdaniem ww. kolokwiów, jako warunkiem tego wydania, co do zasady za sprzeczne z przepisami ustawy Prawo o notariacie (p.n.). Kwestia ta sama w sobie przesądziła więc o sposobie wyrokowania w tej sprawie przez Sąd.
1. Stosownie do treści art. 72 § 1 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.
W myśl art. 73 p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.
Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.
Przepis art. 75 p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał ww. rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (rozporządzenie o organizacji), w którym w § 13 przewiduje się, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.
Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (p.n.) wydała uchwałę nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikant odbywa aplikację u notariusza oraz w wydziałach sądu rejonowego (...). Łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu; wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika natomiast, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.
I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3.). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).
Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.
Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd bowiem Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie.
2. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał o nim pozytywną opinię oraz odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie sędziów. Ponadto uczestniczył w zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności w nich nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.
W tych okolicznościach zasadniczym argumentem skargi jest teza, że odbycie aplikacji notarialnej determinowane było wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi w art. 72 § 1 p.n., zaś w żądaniu skarżącego chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera ten przepis. Przepisy ustawy i rozporządzenia o organizacji nie przewidują odmowy zaświadczenia w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Innymi słowy, aby ukończyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.
Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie, nie jest wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W uchwale pierwszoinstancyjnej wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżący jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego. Uznano też, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej.
Szkolenie aplikantów pozbawione kolokwiów, albo bez skutków ich niezaliczenia, miałoby charakter iluzoryczny, a jego istota zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju " wykładów otwartych" (por. uzasadnienie zaskarżonej uchwały).
3. Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (rozporządzenie o organizacji), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z §13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.
Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale [...], wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n., wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej Prawo o notariacie (p.n.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada nawiązała do użytego w treści przepisu art. 72 § 1 p.n. sformułowania "zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza". Według tego organu sformułowanie to należy interpretować jako konieczność sprawdzenia poziomu wiedzy aplikanta, której w inny sposób nie da się zweryfikować.
Sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomiemia się" aplikanta notarialnego z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla niego za brak zaliczenia kolokwium, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.
4. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia " odbycie aplikacji notarialnej" użytego w art. 72 § 2 p.n., co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści tego przepisu należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".
Przechodząc na grunt przepisów ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji, o jakiej mowa w tym rozporządzeniu, nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy p.n. musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się aplikanta, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza, z całokształtem pracy notariusza, jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów.
W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku.
Z omawianych przepisów ustawy Prawo o notariacie (p.n.) i rozporządzenia o organizacji należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.
Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie w uchwale [...] dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie Prawo o notariacie (p.n.), takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, Rada wykroczyła poza swoje kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95).
Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96).
W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w związku z art. 73 p.n. a także z art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną (Radę) programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby notarialnej szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli Rada, wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 p.n.).
5. Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartym w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne i przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże stanowiska tego nie sposób podzielić. Istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.
6. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie (p.n.) z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy skutkiem stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit. c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.
7. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.
W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).
8. Niewątpliwie skarżący spełnił wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbył wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem o organizacji szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskał pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano, ani ustawa Prawo o notariacie, ani rozporządzenie o organizacji, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszyły prawo.
Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia o organizacji dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.
9. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania ww. zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia o organizacji daje samorządowi możliwość przeprowadzania kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.
Z drugiej strony wymaga podkreślenia, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano w tej sprawie w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.
10. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.
11. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów art. 72 i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Sędziego WSA Piotra Borowieckiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2120/12
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej także: "p.p.s.a.", stwierdzam, że nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2120/12 z następujących przyczyn:
Należy na wstępie wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w W., a następnie Krajowa Rada Notarialna uznały, że okoliczność w postaci niezaliczenia przez skarżącego A. K. kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), co z kolei - zdaniem organów samorządu zawodowego obu instancji - obligowało Radę Izby Notarialnej w W. do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.
Dokonując merytorycznej kontroli zgodności spornych uchwał organów samorządu notarialnego obu instancji z przepisami prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, Sąd doszedł do przekonania, iż organy samorządu zawodowego, wydając wspomniane uchwały w przedmiocie odmowy wydania stronie skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a., z uwagi na fakt, iż wydały rozstrzygnięcia pomimo braku jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.
W mojej ocenie, powyższe stanowisko Sądu jest nieprawidłowe, zaś organy obu instancji - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie dopuściły się jakiegokolwiek naruszenia zarówno norm o charakterze materialnoprawnym, zawartych w przepisach art. 72 i art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 217 k.p.a.
Moim zdaniem, należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
Moim zdaniem, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.
Składając zdanie odrębne, miałem wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według mojej oceny - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Moim zdaniem, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.
W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w mojej ocenie - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że według art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1)
- - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).
Jak wynika z treści wniosku znajdującego się w aktach sprawy, skarżący A. K. złożył do Rady Izby Notarialnej w W. wniosek o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie.
Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.
Przepis art. 72 § 2 cyt. ustawy stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.
Stosownie do art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenia o jej odbyciu.
Uwzględniając treść przepisu art. 74 § 2 cyt. ustawy, należy niewątpliwie stwierdzić, że żądanie strony skarżącej sformułowane we wniosku o wydanie spornego zaświadczenia o określonej treści było oparte na przepisie art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z przepisu art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie wynika, że aplikacja notarialna musi być zakończona przed przystąpieniem do egzaminu notarialnego.
Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, iż status aplikanta danej osobie już nie przysługuje. Zatem wszelkie obowiązki aplikanta wynikające z realizacji celu aplikacji notarialnej, jakim jest przygotowanie aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego powinny być wykonane do chwili zakończenia aplikacji notarialnej.
W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w W. uznała, że okoliczność w postaci nieuzyskania przez stronę skarżącą pozytywnej oceny z kolokwium, uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organów samorządu zawodowego - obligowało Radę Izby Notarialnej w W. do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.
W mojej ocenie, stanowisko organów samorządu zawodowego notariuszy obu instancji należy uznać za prawidłowe.
Otóż, zdaniem sędziego składającego niniejsze zdanie odrębne, przy wykładni art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie należy uwzględnić, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).
Moim zdaniem, należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
Należy wyraźnie wskazać, że z przepisu art. 17 Konstytucji RP wynika, że samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Podkreślenia wymaga, że znaczenie art. 17 ust. 1 Konstytucji w zakresie "zasady sprawowania pieczy" zostało najpełniej wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym orzeczeniu, że unormowanie wynikające z powyższego przepisu ustawy zasadniczej upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów". Ma być ona sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy - "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów". Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu".
Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej "pieczy". Ramy te determinuje "interes publiczny". Sprawowana piecza służyć winna - mocą postanowienia konstytucyjnego - ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów" i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia "interesu publicznego". Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego".
Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/2010 wyraził pogląd, iż zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, /w:/ Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35).
Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w swoim orzecznictwie wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).
Warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny zaakcentował w swoim orzecznictwie, iż sprawowanie wspomnianej "pieczy" odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego "zaufania publicznego", które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. wyrok TK w sprawie sygn. P 21/02).
Należy przyjąć, że w odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego, do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania (zob. ibidem). Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zwodów zaufania publicznego.
Z kolei w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "(...) wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego. (...) Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych).
W ocenie Trybunału zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie wymogów należy do ustawodawcy, który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór. (...) Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu."
W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji RP i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.
Stosownie do treści art. 73 ustawy - Prawo o notariacie, aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną (vide: art. 40 § 1 pkt 9 ustawy). Z kolei przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy - stanowi, że Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.
Moim zdaniem, z powyższego wynika, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) oparta została na wyraźnej, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.
Należy zauważyć, iż w myśl § 6 Uchwały Nr [...] r. Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej następnie uchwałą tego organu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w czasie odbywania aplikacji aplikanci składaj a dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.
W mojej ocenie, z powyższych uregulowań wynika więc, że dla stwierdzenia, iż aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie, moim zdaniem, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.
Należy w tym miejscu zauważyć, że cyt. uchwała z dnia [...] listopada 2011 r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010 r. a więc również do skarżącego.
Należy przy tym wskazać, że przed zmianą dokonaną w/w uchwalą z dnia [...] listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 Uchwały Krajowej Rady w sprawie programu aplikacji notarialnej Nr [...] r. z dnia [...] września 2009 r. stanowił wprost, że drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. Trzeba uznać więc, że dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta notarialnego, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzaniu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).
Analizując powołany na wstępie przepis art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy dojść do przekonania, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że skarżący A.K. nie zaliczył kolokwium po drugim roku aplikacji. W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ samorządu zawodowego, że na dzień wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej strona skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji.
Moim zdaniem, nie można przy tym zgodzić się z argumentacją zakładającą, że weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego, a zatem sprawdzenie wiedzy zdobytej podczas aplikacji (w postaci zaliczenia kolokwiów) nie ma przesądzającego znaczenia dla rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z przepisu art. 74 § 2 Prawa o notariacie. W mojej ocenie, stanowisko takie stanowi zbyt daleko idące uproszczenie.
Warto zauważyć, że do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 tejże ustawy. Zgodnie np. z art. 12 § 2 pkt 3 p.n., do egzaminu notarialnego składanego przed komisją kwalifikacyjną bez odbycia aplikacji notarialnej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W myśl art. 74a § 4 pkt 6 ustawy – Prawo o notariacie, wyżej wskazane osoby dołączają do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii notarialnej
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/2010, wskazał m.in., że sformułowanie powyższej normy prawnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni celowościowej, uwzględniającej ratio legis kwestionowanego przepisu, a mianowicie to, żeby osoby przystępujące do egzaminu notarialnego odznaczały się odpowiednią praktyką zawodową równoważną odbyciu aplikacji, dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza (por. sygn. K 30/06).
W tej sytuacji, należy uznać, że problematyka związana z samym egzaminem notarialnym (jego celem, istotą, etc.) powinna pozostać poza rozważaniami związanymi z rozpatrywaną na gruncie niniejszej sprawy kwestią pojmowania terminu "ukończenie aplikacji notarialnej" czy też terminu "odbycie aplikacji notarialnej".
Podobnie, poza rozważaniami powinna również pozostać kwestia nowelizacji rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dokonana rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r., gdyż Sąd ocenia legalność postanowienia w świetle przepisów obowiązujących w czasie jego wydania.
Niewątpliwie celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii.
W niniejszej sprawie należy uznać, że postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym dla potrzeb przedmiotu sprawy, zostało przeprowadzone a wyniki tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Ze względu na to, że skarżący nie zrealizował programu aplikacji organ słusznie odmówił stronie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, co z kolei winno uzasadniać oddalenie skargi przez Sąd, a nie wydanie wyroku uchylającego zarówno zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej jak i utrzymaną nią w mocy uchwałę organu I instancji, jak to uczyniono w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r.
Mając na względzie powyższe, należy - moim zdaniem - uznać, że wbrew zarzutom strony skarżącej, a także wbrew ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie - Rada Izby Notarialnej w W., a następnie Krajowa Rada Notarialna prawidłowo przyjęły, że okoliczność w postaci niezaliczenia przez skarżącego kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant ten nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, co z kolei - jak słusznie podniosły organy obu instancji - obligowało Radę Izby Notarialnej w W. do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.
Należy zauważyć, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide: m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2054/12, sygn. akt VI SA/Wa 2114/12 oraz sygn. akt VI SA/Wa 2193/12).
W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organy obu instancji, odmawiając stronie skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji - działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.
W tej sytuacji, przyjąć należy, że z uwagi na brak jakichkolwiek istotnych uchybień po stronie organów samorządu zawodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając niniejszą sprawę, winien był oddalić skargę, orzekając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Piotr Borowiecki
Sędzia WSA w Warszawie