Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2005 r. A.R., skarżąca w niniejszej sprawie, złożyła do Okręgowej Rady Adwokackiej w O. wniosek o wpisanie na listę adwokatów.
Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. podjętą na podstawie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Okręgowa Rada Adwokacka w O. odmówiła wpisu A.R. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w O.. W uzasadnieniu stwierdzono, że posiada ona formalne uprawnienia do ubiegania się o wpis na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 pkt 1-3 prawo o adwokaturze.
Przeprowadzona na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2006 r. rozmowa z A. R. oraz ocena jej dotychczasowego doświadczenia zawodowego wskazują jednak, zdaniem ORA w O., że kandydatka nie posiada odpowiednich umiejętności praktycznych w zakresie udzielania pomocy prawnej uniemożliwiających należyte jej wykonywanie zwłaszcza w zakresie ujawnionym w trakcie rozmowy.
Okoliczność ta w aspekcie potrzeby ochrony interesu społecznego nie daje rękojmi do prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
W odwołaniu od tej uchwały A. R. wniosła o jej uchylenie i o dokonanie wpisu na listę adwokatów i zarzuciła naruszenie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przez podanie przyczyn odmowy wpisu na listę adwokatów nie zamieszczonych w art. 65 ust. 1 cyt ustawy; art. 65 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 8 pkt 2 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do wykonywania zawodu przy spełnieniu wszystkich przewidzianych przez ustawodawcę wymagań zawartych w powołanej ustawie oraz rażące naruszenie art. 68 ust. 5 w/w ustawy przez niepodjęcie uchwały w terminie 30 dni od dnia złożenia przedmiotowego wniosku.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r., doręczoną stronie [...] września 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż niezależnie od stanowiska ORA w O., wyrażonego w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r., które jak stwierdzono Prezydium NRA podziela, nastąpiła zmiana stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r.
Prezydium odwołało się do stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który jak wskazano, stoi na stanowisku, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy (wniosek kandydata opierał w tym przepisie) utracił moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. tj. z dniem, w którym w/w wyrok został opisany w Dzienniku Ustaw. W punkcie 5 wyroku Trybunał uznał bowiem powołany przepis za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenie do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny sformułował określone powinności ustawodawcy. Stwierdził, iż w toku postępowania o wpis na listę adwokatów osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze samorząd adwokacki badając, czy kandydat posiada przymiot rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata powinien oceniać takie przesłanki, jak czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia, praktyczny kontakt z wykonywaniem zawodu prawniczego.
Kwestie te, zdaniem Trybunału, powinien rozstrzygnąć jednoznacznie ustawodawca. Trybunał uznał również, że mankamentem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego i niedookreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów innego niż adwokacki egzaminu prawniczego. W ocenie Trybunału w tym zakresie sytuacja ta, jako nieodpowiedająca art. 17 ust. 1 Konstytucji RP powinna być przez ustawodawcę stosownie zmodyfikowana. Powyższe obowiązki sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pod adresem ustawodawcy, wskazują, zdaniem organu, że powołany przepis nie reguluje kwestii, których obowiązki te dotyczą i brak regulacji w tym zakresie skutkował tym, że Trybunał Konstytucyjny uznał cały wskazany przepis za niekonstytucyjny. Skoro zatem przepis ten utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. to, jak podniesiono w uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA nie może, po tym dniu, stanowić podstawy do wpisu na listę adwokatów bez obowiązku odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nawet tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego, czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym.
W dniu [...] września 2006 r. A. R. złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od powyższej uchwały.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W dniu [...] września 2006 r. A. R wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zarzucając naruszenie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 powołanej ustawy nadto naruszenie art. 65 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 8 pkt 2 i art. 17 pkt 2 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do wykonywania wybranego zawodu przy spełnieniu wszystkich przewidzianych przez ustawodawcę wymagań zawartych w powołanej ustawie, naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przez uznanie, że w sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, bo z dniem 4 maja 2006 r. utracił moc oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady lex retro non agit.
Skarżąca podtrzymała również zgłoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 68 pkt 5 powołanej ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Trybunał Konstytucyjny w pkt I ppkt 5 wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 orzekł, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej powołując się na powyższe rozstrzygnięcie oraz stanowisko Ministra Sprawiedliwości przedstawione w jego kilku decyzjach w przedmiocie sprzeciwu co do wpisu na listę adwokatów uznało, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze utracił z dniem 4 maja 2006 r. moc obowiązującą w całości. Takie stanowisko organu nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w treści w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Najistotniejszym elementem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) "rozstrzygnięcie Trybunału", w którym zawarta jest wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli.
Art. 69 ww. ustawy stanowi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania.
W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną.
Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79).
W świetle powyższego punkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zatem zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu przez Ministra Sprawiedliwości - z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest bowiem niekonstytucyjny jedynie w zakresie, w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny.
Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego.
W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej
Okręgowa Rada Adwokacka w O., jak wynika z uzasadnienia podjętej przez nią uchwały w dniu [...] kwietnia 2006 r. badała, czy skarżąca daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata i odmówiła wpisu z tego powodu, uznając, iż A. R. takiej rękojmi nie daje.
Skarżąca zarzuciła w odwołaniu niezgodność z prawem powyższej uchwały.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej błędnie odczytując, jak z powyższego wynika wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznało, iż przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nie może stanowić podstawy wpisu na listę adwokatów, a skutkiem takiego stanu rzeczy było rozpoznanie odwołania z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, którą organ jest związany.
Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z tą zasadą (art. 15 kpa) rozpatruje zatem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten jest zobowiązany do rozpatrzenia żądań strony, odniesienia się do nich, a także do podniesionych w odwołaniu zarzutów i co wymaga podkreślenia ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej uchwały (bądź decyzji) stosownie do wymogu określonego w art. 107 § 3 kpa.
Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie, iż organ podziela stanowisko ORA w O. wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] kwietnia 2006r. powyższego wymogu nie spełnia i wskazuje na to, iż w istocie organ II instancji odwołania A. R. w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej nie rozpoznał.
Ponownie rozpoznając odwołanie organ będzie miał zatem na uwadze, iż należy do niego ocena dowodów stanowiących podstawę wydania uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r., odniesienie się do tego, czy ustalenia faktyczne poczynione przez ORA w O. są prawidłowe i czy dają podstawę do przyjęcia, iż skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, rozumianej w sposób wskazany w w/w wyroku TK, jak i powołanym wyroku NSA, a także odniesienie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Podnieść przy tym należy, iż stanowisko organu winno znaleźć, stosownie do art. 107 § 3 kpa, pełny wyraz w uzasadnieniu stosownej uchwały.
W świetle powyższego Sąd stosownie do art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a., a zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.