Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 20 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 217/18

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017r., poz. 953), art. 4 pkt 22 lit. a 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd, art. 32, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), art. 6 art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz.

UE L 102 z 11.04.2006), po rozpatrzeniu odwołania A. ul. [...], Bułgaria utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.300,00 zł

Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiło:

1. 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku:
2. - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny,
3. - za każdą następną rozpoczętą godzinę;
4. 2. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej zestawu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego marki D. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki B. o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 22.02.2017 r. w punkcie: S., droga krajowa nr [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował Y. N., realizując międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia 22.02.2017 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.300,00 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zarzuty strony w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 77 oraz art. 107 kpa były zasadne. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji miał zweryfikować ustalenia odnośnie naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.1, wskazując precyzyjnie na jakich dowodach oparł się formułując wniosek, iż kierowca stosował niedozwolone urządzenie- magnes.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.300,00 zł.

Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę GITD przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i dokonując analizy danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy Y. N. oraz z tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe stwierdził, iż kierowca w dniu 15.02.2017 r. o godzinie 6:42 czasu UTC+1 (7:42 czasu UTC+2) rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek dzienny. W tym okresie kierowca odebrał jedynie 7 godzin i 34 minuty odpoczynku dziennego, tj. od godziny 23:08 czasu UTC+1 dnia 15.02.2017 r. (00:08 dnia 16.02.2017 r. czasu UTC+2) do godziny 6:42 czasu UTC+1 (7:42 czasu UTC+2) dnia 16.02.2017 r. Powyższe oznacza, iż kierowca skrócił odpoczynek dzienny w w/w okresie o 1 godzinę i 26 minut.

W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków.

Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego kara pieniężna w wysokości 300,00 zł z tytułu w/w naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.3.1 (xl) oraz lp. 5.3.2 (xl) załącznika nr 3 do utd została nałożona zasadnie.

Organ stwierdził także, że w dniu 15.02.2017 r. pomiędzy godziną 21:18 a godziną 23:08 w pamięci przyrządu rejestrującego zapisała się aktywność "dyspozycja" w slocie drugim (zapisującym aktywności drugiego kierowcy), podczas gdy w slocie pierwszym (aktywności kierującego pojazdem) pomiędzy godziną 21:18 a godziną 23:08 dnia 15.02.2017 r. zapisała się wyłącznie aktywność "odpoczynek".

Wyjaśnił, że powyższy zapis wskazuje na próbę manipulacji dokonanej przez kierowcę. Zapis aktywności "dyspozycja" w drugim slocie powstaje w sytuacji, w której kierowca posługuje się magnesem przyłożonym do impulsatora, lub urządzeniem typu wyłącznik czujnika ruchu, które pozwalają mu dowolnie manipulować zapisami urządzenia rejestrującego. Zainstalowany w pojeździe przyrząd rejestrujący marki Continental Automotive GmbH nr seryjny [...] nr podzespołu [...] charakteryzuje się tym, iż w przypadku, gdy bez wyłączenia zapłonu do urządzenia przestają docierać z czujnika ruchu sygnały świadczące o ruchu pojazdu (np. wskutek przyłożenia magnesu), kierowca może własnoręcznie wybrać aktywność rejestrowaną przez urządzenie, gdyż domyślnie urządzenie będzie w takiej sytuacji zapisywać w obu slotach aktywność "dyspozycja". W niniejszym przypadku zapis tachografu wskazuje, iż kierowca za pomocą selektora dla kierowcy zaznaczył aktywność "odpoczynek", jednakże nie przełączył selektora drugiego kierowcy, co spowodowało, iż w czasie, gdy pojazd był prowadzony (do czasu wyłączenia zapłonu pojazdu) wykres aktywności drugiego kierowcy wskazuje aktywność "dyspozycja", a nie "odpoczynek", tak jak wykres aktywności kierującego pojazdem.

Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w toku kontroli przez inspektora, na co wskazuje również protokół przesłuchania w/w, tj. starszego kontrolera transportu drogowego M. J. Inspektor zeznał, iż w toku kontroli kierujący pojazdem w zrozumiałych dla kontrolującego słowach przyznał się do stosowania magnesu, którego jednakże nie przekazał.

Organ zaznaczył, iż w warunkach kontroli drogowej niemożliwym jest przeprowadzenie przesłuchania kierowcy będącego obcokrajowcem w obecności tłumacza przysięgłego.

Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego kara pieniężna w wysokości 5.000,00 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd została nałożona zasadnie.

Organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Na poparcie swojego stanowiska powoł się na konkretnie wskazane orzeczenia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. ul. [...] Bułgaria wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj.:

1. 1. art. 6, 7, 8,9, 10, 77, 80, 107 i 138 ust. 2 kpa poprzez
2. - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewykonanie zaleceń organu II instancji, a w konsekwencji niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie dopełniła swoich obowiązków oraz że doszło do użycia magnesu przez kierowcę;
3. - dokonanie oceny wybiórczej materiału dowodowego, poprzez ograniczenie się do przeprowadzenia dowodów oraz oceny materiału dowodowego korzystnego dla organu, a w konsekwencji wyprowadzenia błędnych wniosków korzystnych dla organu;
4. - błędne przyjęcie, iż nie ma możliwości przesłuchania kierowcy ciężarówki, obywatela UE oraz niepodjęcia żadnych kroków prawnych w tym celu, co doprowadziło do pominięcie tego dowodu i umożliwiło przyjęcie tezy, iż kierowca rzekomo przyznał się, że używał magnesu;
5. - błędne uznanie, iż bycie obcokrajowcem, obywatelem UE, pozbawia możliwości przesłuchania w charakterze świadka;
6. - błędne przyjęcie, iż kierowca przyznał się do używania magnesu, na podstawie twierdzeń inspektora, w przypadku gdy, brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, co organ II instancji jednoznacznie stwierdził w decyzji uchylającej pierwszą decyzję organu I instancji, w przypadku gdy inspektor (niewładający językiem bułgarskim) nie miał żadnej możliwości porozumienia się z kierowcą (niewładający językiem polskim ani żadnym innym językiem niż bułgarski) oraz nieprzesłuchanie drugiego z inspektorów przeprowadzających kontrolę;
7. - naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i nie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 ust. 1 kpa) w przypadku gdy nie występują przesłanki z art. 10 ust 2 kpa;
8. - naruszenie zasad sporządzenia uzasadnienia decyzji, poprzez ograniczenie się do wskazanie przepisów prawa i nieodniesienia się do okoliczności sprawy, poprzez niewskazanie dlaczego organ uznał, iż nie można przesłuchać kierowcy, co doprowadziło do pozbawienia strony możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, odniesienia się do nich i poddania rozstrzygnięcia organu właściwej kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 92a ust. 1 utd, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie.

W myśl art. 92a ust. 2 utd suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych.

Jak stanowi art. 92a ust. 6 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Zgodnie z art. 92 b ust. 1 - 2 utd, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1. 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
2. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,
3. b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,
4. c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);
5. 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 utd obowiązki lub warunki przewozu drogowego - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz:

1. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21),
2. b) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

Konsekwencją powyższych przepisów jest:

1. 1. lp. 5.3. załącznika nr 3 do utd, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku:
2. - 5.3.1 - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 100,00 zł (słownie: sto złotych),
3. - 5.3.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę karą pieniężną w wysokości 200,00 zł (słownie: dwieście złotych);
4. 2. lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd, który sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości 5.000,00 zł (słownie: pięć tysięcy złotych).

Zgodnie z art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres. odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

Jak stanowi art. 32 ust 3 rozporządzenia 165/2014, zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych-jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte-w powyższych celach.

Art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 lutego 2014 zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące użytkowania kart kierowcy i wykresówek i również nakłada na kierowców obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd począwszy od przejęcia pojazdu. Stanowi on także, że nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów.

Nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z powyższych przepisów stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej

Prawo wspólnotowe bezpośrednio obowiązujące stanowi część systemu prawa krajowego i powinno być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Następstwem bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich jest bezpośredni skutek prawa wspólnotowego. Bezpośredni skutek wywołują te przepisy prawa wspólnotowego, które: 1) są jasne i precyzyjne, 2) są bezwarunkowe, 3) jeżeli nie podlegają wykonaniu przez państwa członkowskie lub instytucje Wspólnoty, 4) nie przyznają tym podmiotom kompetencji do działania na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej. Niekiedy niektóre z przepisów rozporządzenia muszą być wykonane przez państwa członkowskie, a zatem mogą w konkretnym wypadku nie wywołać bezpośredniego skutku (por. A.Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A.Wróbla, Kantor Wydawniczy – Zakamycze 2005, s. 44, s. 91 – 92, s. 95 – 96).

Zaznaczyć należy, że rozporządzenie Rady nr 3821/85 uchylone zostało przez art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 lutego 2014 r. nr 165/ 2014 r. Wszelkie odesłania do rozporządzenia nr 3821/85 będzie uznawać się za odesłania do rozporządzenia nr 165/2014. Art. 24, 34 i 45 nowego rozporządzenia mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. – art. 48 rozporządzenia nr 165/2014.

Jak wynika z akt sprawy przeprowadzona kontrola wykazała, że kierujący pojazdem skrócił odpoczynek dzienny o 1 godzinę i 26 minut i nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. Tych ustaleń skarżąca nie kwestionuje.

Nadto w dniu 15 lutego 2017 r. pomiędzy godziną 21:18 a godziną 23:08 w pamięci przyrządu rejestrującego zapisała się aktywność "dyspozycja" w slocie drugim (zapisującym aktywności drugiego kierowcy), podczas gdy w slocie pierwszym (aktywności kierującego pojazdem) pomiędzy godziną 21:18 a godziną 23:08 dnia 15.02.2017 r. zapisała się wyłącznie aktywność "odpoczynek".

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że powyższy zapis wskazuje na próbę manipulacji dokonanej przez kierowcę. W ocenie Sądu bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje kwestia użytego przez kierowcę sposobu albowiem przepis który kierowca naruszył stwierdza, że każda forma manipulowania jest zabroniona a w pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte-w powyższych celach.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art.138 ust. 2 kpa należy uznać, że nie jest on zasadny. Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku z dnia 25 września 2012 r., II OSK 930/11, LEX nr 1252237 stwierdził, że "Organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a." Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela.

Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy może nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 ustawy.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjnokarna ma - co do zasady - charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94; z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96 i z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu, służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji przyjąć należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Podkreślić należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za dopuszczenie do konkretnego naruszenia, określonego zarówno w u.t.d., innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest - co do zasady - oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie - nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy transportowej dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6 a ustawy. Zgodnie z tą definicją wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym. Tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi przez art. 92 ustawy wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Dotyczy to zarówno uprawnionych przewoźników drogowych, działających na podstawie licencji jak i tych, którzy tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym. Tak, więc na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność prowadzenia pojazdu.

Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może.

Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/11 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Omówiony przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia (stosunek pracy, umowa o dzieło czy zasada samozatrudnienia), wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy. Odpowiedzialność kierowcy została uregulowana w ustawie odrębnie i jest objęta innymi sankcjami. Ukaranie pracownika dopuszczającego się naruszeń określonych w przepisie art. 92 a ust. 1, bądź też zakończenie takiego postępowania w jakikolwiek inny sposób, nie prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca zostaje zwolniony z odpowiedzialności prawnoadministracyjnej. Organ nie jest ograniczony w takim przypadku, w możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, na rzecz, którego działał kierowca, jeżeli stwierdzono jednocześnie naruszenie przepisów opisanych w art. 92 ust. 1 ustawy.

Ustawodawca umożliwił obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1-2 i art. 92c ust. 1 u.t.d., których, jako stanowiąc wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, nie można interpretować rozszerzająco.

Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Konieczne jest zatem uwzględnienie bezpośrednio treści przepisów prawa unijnego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, (...) w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

W myśl art. 92c ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1. 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2. 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

W ocenie Sądu dla prawidłowej wykładni i stosowania powołanych przepisów konieczne jest ich łączne odczytywanie. Zawarta w nich regulacja prowadzi do wniosku, iż dla zwolnienia się z odpowiedzialności za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (czyli zwolnienie od kary pieniężnej), podmiot wykonujący przewóz winien zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, a naruszanie wskazanych przepisów przez kierowcę musi być wynikiem takich zdarzeń i okoliczności, na powstanie których podmiot nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. Dopiero wówczas spełnione są ustawowe przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, która zbliżona jest do odpowiedzialności ukształtowanej na zasadzie ryzyka.

Powołane powyżej przepisy, przewidują zatem możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej okoliczności takie nie miały miejsca. Pracodawca jest odpowiedzialny za właściwy dobór pracowników, działania zatrudnionych przez siebie kierowców i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 137/12, LEX nr 1337086 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności. Powinnością przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy jest zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto trzeba wyjaśnić, że w dyspozycji cytowanych wyżej przepisów nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym.

. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Powyższa argumentacja znajduje także oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, wypowiadał się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 u.t.d., podkreślając, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia.

Skarżący, jako przedsiębiorca prowadzący działalność transportową powinien mieć świadomość, że rejestrowanie rzeczywistej aktywności kierowcy jest podstawowym i zamierzonym celem regulacji prawnych dotyczących czasu pracy kierowców, gdyż czas pracy kierowcy i okresy przerw w kierowaniu pojazdem mają bardzo istotne znaczenie dla pozostałych uczestników ruchu drogowego. Przepisy te mają bowiem na celu m.in. poprawę bezpieczeństwa na drogach. Od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe nie zwalnia takie ukształtowanie stosunku pracy, które pozwala kierowcom na dopuszczanie się naruszeń przepisów u.t.d. Jest to kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami.

Należy także podkreślić z całą stanowczością, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad zachowaniami ludzkimi (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy). Kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Tej okoliczności nie można jednak kwalifikować w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek organizować tak pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej typowej przecież sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 118/10; LEX nr 952790).

Przedsiębiorca w świetle obowiązujących przepisów jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę.

Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Odwołując się do dorobku judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 9/12) wskazać trzeba, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

Wskazane w art. 92c przesłanki egzoneracyjne (zwalniające z odpowiedzialności) odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela prezentowane w nim stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1016/11).

Przypomnieć trzeba, że wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą.

Skoro zatem, co trafnie ustaliły organy, przewóz drogowy wykonywany był przez skarżącą z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji to skutkiem takiego stanu rzeczy jest nałożenie kary pieniężnej w łącznej kwocie 5 300 zł.

Nie są także zasadne zarzuty pozbawienia skarżącej możliwości obrony swoich praw. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za taką linią orzecznictwa, która naruszenia art. 10 k.p.a. nie traktuje w sposób automatyczny, upatrując w nim bezwzględnego uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Dopiero wykazanie przez stronę, że brak możliwości zajęcia stanowiska oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, uniemożliwił podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, mogącej mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że stanowisko organu I i II instancji, nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazane przepisy ustawy i aktów wykonawczych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący transport lub przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących na możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i takich dowodów skarżąca nie przedstawiła też w toku postępowania.

Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji publicznej podejmowanych w toku niniejszej sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności Sąd uznał, że zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Utrwalone w protokole kontroli okoliczności stanowią, wbrew stanowisku skarżącej, wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w treści spornych decyzji. Swoje stanowisko organ uzasadnił w sposób prawidłowy odpowiadający art. 107 § 3 kpa.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść a które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.