Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 13 grudnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. P. i S. P.(dalej: "Strony", "Skarżący"), nie zezwolił na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w Z., gm. K. do działki nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z 11 października 2022 r. Strony wystąpiły do GDDKiA w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Z., gm. K. do działki nr [...].
Organ wskazał następnie, że droga krajowa nr [...]na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). GDDKiA stwierdził, że droga krajowa klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno - użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.
Zatem droga krajowa nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ wyjaśnił, że wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczno-budowlane").
Organ wskazał, że na datę zaskarżonej decyzji działka nr [...], do której wnioskowany jest zjazd nie jest zabudowana oraz, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że działki m.in. nr [...] powstały w wyniku kilkukrotnych podziałów działki pierwotnej.
Organ ustalił następnie, że do działki nr [...] sąsiadującej z działką objętą wnioskiem ([...]) istnieje zjazd zlokalizowany w km 0+645. Zjazd ten usytuowany jest przy granicy działki nr [...]. Pomiędzy działką nr [...], a [...] została urządzona droga wewnętrzna (na działce nr [...]) połączona z [...] poprzez zjazd w km [...], co umożliwia dojazd do działki nr [...] z [...]. Działka nr [...] przylega do drogi niższej klasy technicznej niż [..] tj. do ul. [...]. Działki nr [....] stanowią własność Stron, co wynika z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R..
Organ zaznaczył, iż sposób w jaki zostały dokonane kolejne podziały działki pierwotnej podczas których wyodrębnione zostały m.in. działki nr [...] w szczególności brak uregulowanego dostępu do drogi publicznej dla każdej z wydzielonych działek, a także zmiany tytułu prawnego do nieruchomości nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku Strony.
GDDKiA zaznaczył, iż dostęp do drogi publicznej istnieje zarówno dla działki nr [...] jak i dla działki nr [...]. Podkreślił, że z faktem bezpośredniej przyległości do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym GDDKiA wskazał na możliwość, aby dostęp działki nr [...] do drogi publicznej - krajowej nr [...] odbywał się za pośrednictwem zjazdu zwykłego z ww. drogi do działki nr [...], znajdującego się przy granicy działki nr [...] bezpośrednio przy działce nr [...]. Wskazał również, że istnieje możliwość dostępu działki nr [...] do drogi publicznej poprzez działkę stanowiącą własność Stron, tj. działkę nr [...] włączoną do drogi niżej klasy technicznej ul. R., jak również połączoną poprzez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...] z [...].
GDDKiA wyjaśnił dalej, ze niezbędną służebność drogową (droga konieczna) należy uzgodnić w trybie umownym z właścicielami odpowiednich działek. W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Strony powinny więc zdaniem organu, w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Nie jest przy tym rolą organu rozstrzygać o wyniku takiego postępowania sądowego czy też badać stopień uciążliwości ewentualnej służebności dla nieruchomości obciążonych.
Pismem z 10 stycznia 2023 r. Skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 13 grudnia 2022 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przekroczenie granicy uznaniowości przy ustalaniu dopuszczalności lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w Z. do działki nr [...],
- 2) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, w kierunku ustalenia czy lokalizacja tego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze krajowej [...] nr [...] w Z.,
- 3) art. 29 ust. 1 u.t.d., przez jego niezastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości Skarżących oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą Sądu Rejonowego w R. nr [...] przy braku przeszkód faktycznych i prawnych do wydania takiej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawiłli argumentację popierające podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] w Z., gm. K. do działki nr [...], ze względu na możliwość ustanowienia służebności drogowej (drogi koniecznej) na sąsiednich działkach posiadających dostęp do drogi publicznej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego.
Organ słusznie podniósł w zaskarżonej decyzji, że charakter art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa na lokalizację zjazdu następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach uznania administracyjnego, którego granice, w świetle art. 7 K.p.a., są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a także obowiązujące przepisy w tym przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego. Należy również zgodzić się z organem, że poza kryteriami wyznaczonymi przepisami rozporządzenia techniczno-budowlanego organ wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, warząc interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy powinien uwzględnić przede wszystkim kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W niniejszej sprawie GDDKiA pomimo wskazania powyższych teoretycznych rozważań nie odniósł ich do przedmiotu niniejszej sprawy. Organ nie zbadał zatem czy przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sprzeciwiają się wydaniu zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu, jak również nie rozważył słusznego interesu Stron przemawiającego za wydaniem zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu oraz interesu społecznego wyrażającego się głównie w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, poprzez co naruszył art. 7 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GDDKiA nie przeprowadził żadnej analizy sytuacji w ruchu drogowym na spornym odcinku drogi krajowej nr 45 obejmującej m.in. natężenie ruchu, widoczność, obowiązującą prędkości, ewentualne usytuowanie skrzyżowań, przystanków autobusowych, miejsc niebezpiecznych.
W tym zakresie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie zgromadził żadnych dowodów pozwalających ocenić kwestię bezpieczeństwa na spornym odcinku drogi krajowej nr 45 w kontekście lokalizacji spornego zjazdu, naruszając w ten sposób – mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie – art. 77 § 1 K.p.a.
Rozpoznając natomiast sprawę z pominięciem powyższych kwestii wyłącznie w oparciu o możliwość ustanowienia służebności drogowej (drogi koniecznej) na sąsiednich działkach posiadających dostęp do drogi publicznej, GDDKiA naruszył art. 80 K.p.a., wydając rozstrzygnięcie dotknięte wadą dowolności. Okoliczność ta bowiem niewątpliwie może mieć znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jeżeli wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu sprzeciwia się interes społeczny w sposób przeważający na słusznym interesem wnioskodawcy, w tym zakresie natomiast organ nie przeprowadził żadnej analizy i rozważań.
Rozpoznając ponownie sprawę GDDKiA rozpatrzy wniosek Skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu w oparciu o przepisy rozporządzenia techniczno-budowlanego oraz warząc interes społeczny i słuszny interes wnioskodawców uwzględniając przede wszystkim kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Sąd stwierdza, że wnioskowane w skardze dowody uzupełniające z dokumentów nie miały istotnego znaczenia dla rozpoznania skargi nie stanowiły więc dowodów z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu, a tylko takie dowody z dokumentów, Sąd może, w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), uzupełniająco przeprowadzić w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od GDDKiA solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 697 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).