Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511), po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "organ I instancji") dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] w dniach 11 i 14 października 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki...", o pow. 4,43 m2 w wysokości 363,26 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 października 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] i stwierdzili funkcjonowanie czterostronnego nośnika reklamowego z reklamami "Podwójne paluszki. Jedyne takie w Polsce..." ustawionego na trójkołowym rowerze. Wymiary reklam: boki nośnika - 0,62 m x 1,75 m x 2 strony tj. 2,17 m2, przód nośnika - 0,65 m x 1,74 m tj. 1,13 m2, tył nośnika 0,65 m x 1,74 m tj. 1,13 m2, co dało łącznie 4,43 m2.
W dniu 14 października 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i stwierdzili funkcjonowanie czterostronnego nośnika reklamowego z reklamami "Podwójne paluszki..." oraz sporządzili dokumentację fotograficzną.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], orzekł o wymierzeniu spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w dniach 11 oraz 14 października 2018 r. przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki..." o łącznej pow. 4,43 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 363,26 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie zbadał i nie wykazał owego jedynego przeznaczenia reklamowego, tym bardziej, że nie wykazał również, że nośnik reklamowy był umieszczony w pasie drogowym. Ponadto wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o mapę zasadniczą obrazującą linie rozgraniczające pasa drogowego oraz lokalizację reklamy, w stosunku do której wszczęto postępowanie administracyjne.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], orzekł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] w dniach 11 i 14 października 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki...", o pow. 4,43 m2 w wysokości 363,26 zł.
W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że dla ustalenia czy dany obiekt, znajdujący się w pasie drogowym, jest reklamą w rozumieniu ustawy, należy zbadać jego faktyczną (rzeczywistą) funkcję. O ile bowiem jedyną funkcją pojazdu, zawierającego oznaczenia nazwy firmy czy też treści reklamujące, jest eksponowanie tychże reklam, to wówczas taki pojazd staje się instalacją reklamową. Zazwyczaj wówczas pojazd jest zaparkowany w miejscu istotnym z punktu widzenia natężenia ruchu drogowego (pieszego) i zalega w pasie drogowym przez dłuższy czas. Jeżeli natomiast pojazd zawierający napisy lub treści reklamowe jest użytkowany w ramach normalnej eksploatacji dla potrzeb firmy (np. przewozi towary lub osoby), a treści reklamowe eksponuje niejako przy okazji tejże zwykłej eksploatacji, to w ocenie SKO, nie może być uznany za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że obiekt usytuowany w pasie drogowym stanowił reklamę. Obiekt stanowił nośnik informacji wizualnej, był zaparkowany w miejscu istotnym z punktu widzenia natężenia ruchu drogowego (pieszego) i zalegał w pasie drogowym przez dłuższy czas. Ponadto położenie nośnika reklamowego - roweru trójkołowego w pasie drogowym podczas kontroli nie ulegało zmianie. Świadczy o tym chociażby stałe miejsce umocowania roweru do stojaka zamontowanego na chodniku oraz układ kół roweru na chodniku, w tym w szczególności stała odległość od ścieżki rowerowej.
W aktach sprawy, jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...] obręb [...], stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. W ocenie organu z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Organ odwoławczy wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy ciemnej o pow. od 3 m2 do 9 m2 na drodze wojewódzkiej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z póżn. zm.). Organ I instancji przyjął stawkę dla reklamy ciemnej o pow. od 3 m2 do 9 m2 (poz. 21b) - 4,10 zł. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Karę należało zatem obliczyć w następujący sposób: 4,43 m2 x 2 dni x 4,10 zł x 10 = 363,26 zł.
Tym samym, organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ I instancji.
Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę przez organ odwoławczy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą;
- 2. art. 15 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji;
- 3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez odmienne traktowanie roweru służbowego od samochodów służbowych, które mogą być pokryte reklamami i parkować na parkingach usytuowanych w pasie drogowym, zaś organy nie wymierzają za takie działanie administracyjnych kar pieniężnych oraz poprzez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu I instancji.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)–c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Analizując pod tym kątem skargę, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że w postępowaniu administracyjnym doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny w celu stwierdzenia, czy dana okoliczność została udowodniona; jak również doszło do naruszenia prawa materialnego art. 40 ust.12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Na wstępie rozważań Sąd chciałby wskazać, iż w analogicznych sprawach, skarżącej spółki, wielokrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na przykład, w wyrokach z dnia: 28 listopada 2019 r.VI SA/Wa 1562/19, z dnia 16 stycznia 2020 r., VI SA/Wa 2002/19, VI SA/Wa 1949/19, VI SA/Wa 1995/19, z dnia 28 sierpnia: VI SA/Wa 2565/19, VI SA/Wa 2676/19, VI SA/Wa 2677/19, VI SA/Wa 2678/19, VI SA/Wa 34/20. We wszystkich tych orzeczeniach, Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów orzekających w poszczególnych analogicznych sprawach, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego podnoszonych przez stronę w skardze w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż dochodzenie do prawdy materialnej oznacza, że stan faktyczny winien odzwierciedlać dyspozycję normy prawa materialnego - art. 40 ust. 1, 12 i 13 u.d.p. Stanowi on, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust.1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3).
Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1). Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a (ust. 13).
Powyższe oznacza, że skutkiem odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Przy czym, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3, m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).
Wynika z powyższego, że po pierwsze, kluczową przesłanką do odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest wyjaśnienie, czy skarżący zajął pas drogowy w celu umieszczenia w nim reklamy. Cel jest kwestią zasadniczą, ponieważ rower został zaparkowany na parkingu dla rowerów, który - co oczywiste, jednocześnie stanowi pas drogowy. Kwestia wielkości pojemnika zamalowanego informacją o podwójnych paluszkach ma drugorzędne znaczenie, skoro rower był dostosowany do przewożenia towarów do sklepów i taka działalność w istocie była realizowana.
Zdaniem Sądu, brak rzetelnego zebrania materiału dowodowego, przesłuchania w charakterze strony uprawnionego przedstawiciela skarżącego nie uzasadniało odmowy dania racji jego stanowisku, że reklama jest ubocznym elementem konstrukcji roweru dostawczego. Organ nie wskazał żadnych dowodów, że konstrukcja umieszczona na rowerze składa się w istocie z tablic reklamowych. Pomija twierdzenie strony o zasadniczej funkcji konstrukcji roweru trójkołowego do rozwożenia towarów spożywczych i przy okazji wykorzystania powierzchni pojemników do celów reklamy. Kwestia połączenia tych funkcji daje się zaobserwować na ulicach Warszawy, dlatego karanie administracyjne skarżącej spółki stałoby w sprzeczności z art. 8 k.p.a. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u skarżącej spółki poczucie niesprawiedliwości.
Widok stacjonarnych reklam w przestrzeni całego miasta jest czym innym niż reklamy namalowane czy naklejone na powierzchni dostawczej pojazdów czy na samych pojazdach. Ich przemieszczanie się, przy okazji świadczenia innych usług, pełni funkcje reklamowe i jest to nagminne. Ustawodawca jednak nie wymaga zezwolenia na umieszczanie reklam na pojazdach poruszających się czy parkujących celem realizacji świadczonych usług np. dostawy towaru, czy usług serwisowych.
Inaczej jest, jeśli pojazd parkuje, zajmując pas drogowy w celach wyłącznie reklamowych. Takie pojazdy łatwo rozpoznać. Skoro skarżąca w toku postępowania twierdzi i dowodzi, że wykonuje inne usługi, przewozi towary spożywcze do sklepów przystosowanym do tego rowerem, a przy okazji wykorzystuje powierzchnię dostawczą do reklamy, to organ nie może zbyć takiej argumentacji bez wyjaśnienia sprawy, bez zebrania i oceny materiału dowodowego w całokształcie okoliczności sprawy, jak wymaga art. 80 kpa. Zezwolenie jest bowiem wymagane w sytuacji umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a nie w przypadku zaopatrywania sklepów w towary pojazdem pomalowanym według pomysłu jego właściciela (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Oznacza to, że ustawowy zapis o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym wymaga, do ziszczenia się przesłanek, nie budzących wątpliwości ustaleń. W przeciwnym razie przedsiębiorca, na każdym polu swojej działalności gospodarczej i koniecznej przy tym kreatywności, byłby ograniczany ponad ustawowe zakazy i nakazy i to bez względu na to, jak pozytywne skutki dla środowiska: czystości powietrza, czy zmniejszenia poziomu hałasu w dużym mieście, odnosi prowadzenie działalności dostarczania towarów na rowerach. Skoro pojazdy dostawcze mechaniczne poruszają się po drogach, parkują na pasach drogowych, pełniąc przy okazji funkcje reklamowe, to na podobnych zasadach powinny byś traktowane pozostałe pojazdy dostawcze, także te napędzane siłą mięśni. Nierówne traktowanie nie ma żadnego uzasadnienia, o ile konsekwencją zróżnicowanej interpretacji prawa materialnego byłoby nakładanie kar pieniężnych tylko na niektórych. Surowość kary uzasadnia ścisłą wykładnię prawa, a nie rozszerzoną.
Wątpliwości w niniejszej sprawie, powstałe na tle wykonywania przez skarżącą spółkę działalności uzasadniają także rozbieżności w orzekaniu SKO w jej sprawach np. w decyzjach z [...] stycznia 2019.r nr [...] czy z [...] lipca 2019r. w sprawie [...]. W sprawach tych organy słusznie zwróciły uwagę, odnosząc się do definicji reklamy określonej w art. 4 ust. 23 u.d.p. na konieczność ustalenia rzeczywistej funkcji jaką pełni dany obiekt znajdujący się w pasie drogowym. Trafna jest uznanie, że za instalację reklamową należy uznać taki pojazd, czy obiekt, którego jedyną funkcją jest eksponowanie reklam. Wówczas taki pojazd czy obiekt pełni funkcję instalacji reklamowej. Istotne są zatem ustalenia odnośnie zalegania takiego pojazdu w pasie drogowym przez dłuższy okres czasu, w miejscu istotnym z punktu widzenia natężenia ruchu: pieszych, czy pojazdów, bądź ustalenia użytkowania pojazdu (obiektu), na którym są treści reklamowe, w ramach normalnej eksploatacji dla potrzeb firmy (np. przewóz towarów, czy osób).
Innymi słowy, wówczas eksponowanie treści reklamowych następuje przy okazji zwykłej eksploatacji pojazdu. Z kolei zwykła eksploatacja pojazdu polega na ich przemieszczaniu się w określonym w prowadzonej działalności celu oraz jego postojem związanym z przerwą pracowniczą, czy realizacją zamówienia i w przeznaczonym do parkowania miejscu.
W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję w stosunku do strony z powodu roweru zaparkowanego jedynie w dniu 11 i 14 pażdziernika 2019 r., a wysunął wnioski, niepoparte żadnym dowodem, że rower pozostawał na parkingu przy ulicy [...] na stałe i w niezmienionej pozycji, a tym samym zajął pas drogi na reklamę.
Dlatego, co do zasady, parkowanie pojazdów nie jest i nie może być zabronione tylko dlatego, że są na nich eksponowane treści reklamowe. Zaakcentować również należy, iż rower został zaparkowany na parkingu wyznaczonym w pasie drogi do tego właśnie celu. Napis "Podwójne paluszki..." został umieszczony na pojemniku dostawczym, roweru, zaparkowanego zgodnie z przepisami prawa. Każdy kierowca pojazdu, w szczególności wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej robi przerwy w jego eksploatacji i jest to oczywiste. Kierowcy rowerów skarżącej spółki nie są wyłączeni, bez względu na wykorzystywanie do działalności trójkołowego roweru z pojemnikiem bagażowym. Przeciwna argumentacja stanowiłaby naruszenie art.8 § 1 k.p.a. w zakresie równego traktowania skarżącej w porównaniu z przedsiębiorcami, którzy eksponują reklamy na pojazdach mechanicznych. Inną kwestią jest natomiast ustalenie, gdzie pojazdy eksponujące reklamę stacjonują w okresach nie wykonywania usług: czy na parkingach firmowych, czy pod oknem mieszkania pracownika, który się nim porusza.
Podobnie w czasie postoju wymuszonego realizacją zamówienia, gdy posiada w zasięgu przeznaczone do parkowania miejsce. Okoliczności te wymagają zatem wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzez przesłuchanie strony. Przy czym organ zobowiązany będzie zważyć, że zaparkowanie roweru w miejscu w którym w danym dniu spółka nie dokonywała dostawy, nie przesądza, iż tym dniu strona zajęła pas drogi na reklamę, jeżeli rower został zaparkowany zgodnie z przepisami prawa, w miejscu wyznaczonym w pasie drogi do tego celu. Analiza powołanych na wstępie przepisów u.d.p., prowadzi bowiem do wniosku, iż kara pieniężna za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządy drogi, nie może dotyczyć przypadków, w których ten sam zarządca, przeznaczył pas drogi, na parking, a strona z niego skorzystała. Brak również w u.d.p. przepisów ograniczających parkowanie pojazdów na miejskich parkingach tylko do tych, które nie zawierają treści reklamowych.
Za wadliwą i wybiórczą Sąd uznał ocenę materiału dowodowego przez organ i przyjęcie za wystarczającą dla uznania odpowiedzialności skarżącej spółki, że "konstrukcja na rowerze jest reklamą" i że "skarżący zajął pas drogowy w celu umieszczenia w nim reklamy". Organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego poprzez pominięcie istotnych okoliczności i błędnie zastosował wobec skarżącej spółki normy prawa materialnego art. 40 ust.1 i ust.12 u.d.p., przedwcześnie kreując jej odpowiedzialność. Nie jest możliwa akceptacja przez Sąd powyższej wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy. Akceptacja wadliwej oceny uznania za umieszczenie reklamy w pasie drogowym przy ul. [...] oznaczałaby bezrefleksyjne przyjęcie za organem, że rower pełnił w spółce wyłącznie funkcję nośnika reklamy. Tymczasem argumenty odwołania, złożone przy skardze materiały dowodowe wskazują na wykorzystywanie rowerów trójkołowych jako środka transportu celem i rozwożenia towarów spożywczych do sklepów.
Skoro w pojemniku na rowerze przewożony był towar do 300 kg wagi, to wyjaśniałoby wielkość konstrukcji, a wykorzystanie jej powierzchni zewnętrznej do celów reklamowych stanowiło poboczne pole eksploatacji gospodarczej. Organ pominął też wyjaśnienia strony, że rowery należące do skarżącej to rowery elektryczne specjalnie przeznaczone do przewozu dużych ilości towaru, o specjalnych parametrach, zbędnych do reklamowania samego napisu "Podwójne paluszki...".Tej okoliczności również organ nie rozważył jak wiele innych wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez stronę. Do dowodów przedstawionych przez stronę w odwołaniu organ odniósł lakoniczne, nie analizując poszczególnych dowodów we wzajemnym ich powiązaniu, stwierdzając jedynie że faktury, umowy i zamówienia nie dotyczą tych konkretnych dni parkowania roweru. Podkreślić należy, iż stanowisko organu odmawiające powyższym dokumentom mocy dowodowej, jest chybione, bowiem to, że w danym dniu w miejscu parkowania roweru, spółka nie zrealizowała dostawy, nie oznacza, że automatycznie rower stał się reklamą zajmującą pas drogi, tymbardzej, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie dwóch dni 11 i 14 pażdziernika 2019 r. Z akt sprawy wynika, iż składając wymienione wyżej dowody, strona próbowała wyjaśnić organowi sposób prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jednakże organ argumentacji tej nie rozważył zgodnie z art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Podobnie należy się odnieść do stanowiska organu, że o zajęciu na reklamę pasa drogi przez spółkę, wystarczającym dowodem jest zaparkowanie roweru na ruchliwej ulicy o dużym natężeniu ruchu, co jest powszechnym zjawiskiem w [...], a strona zaparkowała zgodnie z przepisami prawa.
Ponadto, doświadczenie życiowe pokazuje, że po Warszawie faktycznie porusza się wiele pojazdów mechanicznych, których powierzchnię pokrywają treści reklamowe prowadzonej działalności, zatem rozpatrzenie dowodów i twierdzeń strony, ich rzetelna ocena jest koniecznością w świetle trafnego zarzutu także naruszenia art. 8 kpa. Przepis ten stanowi w § 1, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Niewyjaśnione w niniejszej sprawie okoliczności mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sprawa nie została wyjaśniona, a materiał dowodowy nie został należycie zebrany i oceniony w całokształcie, zgodnie z ustawowymi zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Stan faktyczny musi bez żadnych wątpliwości potwierdzać wypełnienie dyspozycji prawa materialnego: zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Nie można pominąć, że skarżąca spółka może korzystać ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w Konstytucji RP w art.
20. Wolność prowadzenia działalności nie jest nieograniczona. Jej ograniczenie przewidziane jest w art. 22 Konstytucji, który dopuszcza je tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Kwestia ustawowych przesłanek prawa materialnego wyznaczających te ograniczenia w art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p. ma kluczowe znaczenie, bowiem udziela odpowiedzi na pytanie, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło wyłącznie w celu umieszczenia w nim reklamy, czy związane było celem i w ramach prowadzenia działalności gospodarczej określonej klasyfikacją w KRS.
Organ obowiązany będzie dokonać tej oceny uwzględniając nie tylko materiał dowodowy zgromadzony z urzędu, w czasie dokonywanych kontroli pasa drogowego, ale obligatoryjnie, jest obowiązany do oceny materiału dowodowego złożonego przez stronę i uzasadnienia przyczyn jego nieuwzględnienia. Okoliczność ustalenia postoju roweru została stwierdzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w którym organ przyjął, że konstrukcja na rowerze została umieszczona w celu prowadzenia reklamy w pasie drogowym. W świetle złożonych dowodów musi być oceniona i zweryfikowana w całokształcie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem stanowiska i dowodów przedstawionych przez stronę. W przeciwnym razie wszczynanie postępowania i zawiadomienie strony o jej uprawnieniach procesowych byłoby iluzoryczne. Wystarczyłoby stwierdzenie faktów z urzędu i wydanie decyzji wymierzającej karę, nie bacząc na argumenty strony.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonana przez organ ocena, powinna uwzględnić przesłuchanie przedstawiciela spółki w charakterze strony na okoliczność wykorzystywania roweru trójkołowego do prowadzenia działalności i celu jego postoju w dniach 11 i 14 pażdziernika 2019 r. na parkingu dla rowerów - będącym pasem drogowym drogi powiatowej przy ulicy [...]. Dotychczasowe postępowanie, zdaniem Sądu, nie przekonuje bowiem, by skarżąca spółka, korzystając w dniach: 11 i 14 października 2019 r. z parkingu dla rowerów na ul. [...] realizowała wyłącznie cel umieszczenia reklamy w pasie drogowym.
Orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom zasad procedury administracyjnej. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności bez wyczerpującego odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, bez podania przyczyn, z powodu których organ odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej (w istocie je pominął), z pominięciem twierdzeń strony w toku postępowania administracyjnego dotyczących stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza dotyczących rzeczywistego celu wykorzystania roweru trójkołowego bagażowego, nawet jeśli został zaparkowany na miejscu parkingowym stanowiącym pas drogowy.
Nie budzi wątpliwości Sądu utrwalone orzecznictwo wskazujące, że o "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie. Stanowisko, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań oznaczeniami, musi być rozpatrywany indywidualnie, jest prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., 11 GSK 1989/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet jeżeli doszło do zaparkowania w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamą, to dla ustalenia "umieszczenia w pasie drogowym reklamy" (w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) należy przeprowadzić odrębną analizę okoliczności faktycznych danej sprawy. W tym zakresie należy mieć na uwadze przede wszystkim przeznaczenie przyczepy (czy jest to przyczepa banerowa, czy też przyczepa wykorzystywana bezpośrednio do prowadzenia działalności gospodarczej) i cel, w jakim przyczepę zaparkowano w określonym miejscu (dla bezpieczeństwa, czy w celu eksponowania oznaczeń umieszczonych na tej przyczepie). Podobnie w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1989/12.
O ile nie budzi wątpliwości, że nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, to każdy przypadek, w którym, w granicach pasa drogowego parkują pojazdy z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Temu zadaniu w niniejszej sprawie organy nie sprostały. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy dotyczy realizacji celu w postaci wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi – także poprzez umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami (tzw. przyczepy banerowe). Co stanowi reklamę wskazuje art. 4 pkt 23 u.d.p.: jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.
Istniejące orzecznictwo, zgodnie z którym umieszczenie reklam na przyczepach w pasie drogowym wymaga zezwolenia, dotyczy spraw o odmiennym stanie faktycznym, w którym przyczepy, na których zainstalowane były reklamy były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczania reklam (tzw. przyczepy banerowe). Organ nie ustalił, czy pojemnik umieszczony na rowerze posiadał elementy konstrukcyjne, czy zamocowania, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., indywidualne okoliczności tej sprawy, bowiem każdy przypadek parkowania w granicach pasa drogowego wymaga uwagi, gdy zawiera akcenty reklamowe. Nie można przyjąć a priori, by każde pozostawienie w pasie drogowym drogi publicznej pojazdu, na którym widnieją napisy reklamowe stanowił o realizowaniu celu umieszczenia tam reklamy i wymagał uzyskania zezwolenia zarządy drogi.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni cechy konstrukcyjne i przeznaczenie roweru trójkołowego w działalności strony o ile służył innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Tego typu rower wymaga także parkowania, zatem jego zaparkowanie, gdy opatrzony jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym nie oznacza, że został konstrukcyjnie przeznaczony wyłącznie do tego celu, chociaż cel ten może realizować przy okazji innego przeznaczenia. Organ nie ustalił, czy pojemnik umieszczony na rowerze posiadał elementy konstrukcyjne, czy zamocowania, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej.
Zdaniem Sądu, za przyjęciem tego stanowiska przemawia, legalna definicja reklamy, zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Nie chodzi zatem o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Organ nawet nie ustalał i tej kwestii. Uznał konstrukcję na rowerze za reklamę, pomijając całkowicie jej funkcję pojemnika bagażowego i realne jego wykorzystywanie w tym charakterze przez przedsiębiorcę. Tymczasem na gruncie podobnych spraw np. WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 14 sierpnia 2012r. II SA/Gl 469/12 wskazał, że plandeka, jest standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży. Podobne poglądy wyraziły sądy w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10.
Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowa ocena dowodów przedłożonych przez skarżąca spółkę ma kluczowe znaczenie, bowiem ich pominięcie doprowadziło wprost do błędnego wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. Taki wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Porównywalna do pojemnika bagażowego na rowerze trójkołowym jest przyczepa, której przeznaczeniem jest zasadniczo przewóz bagażu, a nie funkcja nośnika ekspozycji informacji. Taka przyczepa bagażowa, a w niniejszej sprawie pojemnik bagażowy stanowiący część roweru, nie stanowi tzw. przyczepy banerowej. Jednakże w okolicznościach przerwy w jej wykorzystywaniu, jej zaparkowanie musi uwzględniać zasadniczo cele bezpieczeństwa parkowania na parkingu w konfrontacji z celami reklamowymi, które podlegają ocenie w okolicznościach danej sprawy.
NSA w wyroku 18 lutego 2014r. II GSK 1989/12, którego wywód, zaprezentowany w podobnych okolicznościach sprawy, Sąd w niniejszym składzie akceptuje, że "z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że umieszczenie na plandece przyczepy informacji wizualnej, dotyczącej przedsiębiorstwa właściciela przyczepy i zakresu tej działalności, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 u.t.d., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy.
Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).
Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu (w tym przyczepy /art. 2 pkt 50 p.r.d./), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. (publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D7389C7650).
Sąd podziela zatem zarzuty skarżącej co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organy muszą rozważyć, po zebraniu i ocenie materiału dowodowego, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego, gdy zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. W sytuacji, gdy rower korzysta z parkingu dla rowerów, to jego zaparkowanie, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystaniem z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p. Nawet jeśli został przeznaczony do przewożenia towarów i opatrzony napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, to wymaga uwzględnienia, czy jego przeznaczenie służy wyłącznie do celu reklamowego - zarówno konstrukcyjnie, jak i w okolicznościach umieszczenia jej na parkingu, tj. z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p.
Powyższe procesowe i materialne mankamenty wskazują na istotne, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadnienie, do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz 209 p.p.s.a. zasadzając na rzecz strony kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.