Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2531/19

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z [...] września 2019 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona", "spółka" lub "skarżąca"), GITD utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7 150 zł.

Zaskarżona decyzja GITD została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: "Kpa"), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a ust. 1, ust. 5, ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: "utd"), lp. 1.5, lp. 5.2.1, lp. 5.4.1, lp. 5.6.1, lp. 5.7.1, lp. 5.11.1, lp. 6.3.8, lp. 6.3.17, lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do utd, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz.

UE L 102 z 11.04.2006, dalej: "Rozporządzenie 561/2006"), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm., dalej: "rozporządzenie 165/2014"), art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców (Dz.U.UE L z dnia 2 lipca 2010 r.).

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniach od 21 marca 2019 r. do 4 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w spółce w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 utd, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną, obejmującej okres od 20 marca 2018 r. do 21 marca 2019 r. Podczas kontroli inspektorzy [...]WITD pobrali, zgodnie z art. 72 ustawy ó transporcie drogowym potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów związanych z wykonywaniem przez spółkę transportu drogowego:

1. 1. Licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy;
2. 2. Zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego;
3. 3. Certyfikat kompetencji zawodowych;
4. 4. Wykaz pojazdów będących w dyspozycji przedsiębiorcy w okresie objętym kontrolą i w dniu kontroli;
5. 5. Wykaz pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie w okresie objętym kontrolą i w dniu kontroli oraz dokumentację prawniczą oraz dokumentację pracowniczą.

Ponadto podczas kontroli przedsiębiorca przedłożył następujące dokumenty:

1. 1. Kserokopie dowodów rejestracyjnych;
2. 2. Oświadczenie o bazie eksploatacyjnej.

Zgodnie z upoważnianiem nr [...] kontrolą objęto okres do 1 września 2018 r. do 31 października 2018 r. W toku czynności poddano kontroli dokumentację dotyczącą kierowców:

1. 1. B. M. za okres 1 września 2018 r. – 31 października 2018 r.;
2. 2. B. C. za okres 1 września 2018 r. – 31 października 2018 r.;
3. 3. D. P. za okres 1 września 2018 r. – 31 października 2018 r.

W wyniku przeprowadzonej od 21 marca 2019 r. do 4 kwietnia 2019 r. w spółce kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 utd, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną, obejmującej okres od 20 marca 2018 r. do 21 marca 2019 r., ustalono zgodnie z protokołem kontroli z 4 kwietnia 2019 r. nr [...], że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli spółka zatrudniała średnio 64 kierowców miesięcznie.

Wezwaniem z 5 kwietnia 2019 r. [...]WITD wezwał spółkę do wyjaśnienia, dlaczego wymienieni w tym wezwaniu kierowcy nie zostali ujęci na liście kierowców wykonujących przewozy drogowe w spółce oraz jaki charakter miały wykonywane przez nich przejazdy.

Pismem z 29 kwietnia 2019 r. spółka udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie oraz wniosła o uznanie jej wyjaśnień, a także o umorzenie postępowania w części naruszeń wzbudzających jej wątpliwości co do ich wystąpienia.

Pismem z 10 maja 2019 r. [...]WITD zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz o stwierdzonych w związku z kontrolą udokumentowana protokołem kontroli z 4 kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzonych naruszeniach: niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie - za każdą zmianę, przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, niespełnienie wymogu dzielonego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę oraz naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...]WITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7.150 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły powyżej wskazane naruszenia.

Strona wniosła od tej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:
2. − art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, jednostronnej oceny zebranych dowodów, wydanie decyzji podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy budził wątpliwości i nie został przez organ należycie ustalony oraz nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, nieuwzględnienie dopuszczalnych błędów granicznych urządzeń rejestrujących co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy miał wpływ na powstanie naruszeń, których dopuścili się kierowcy, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń, które mógł przewidzieć, tj. niezbadanie, czy zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy;
3. − art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie w zaskarżonym akcie wagi przedkładanych przez stronę wyjaśnień, poprzez brak pouczenia strony o treści art. 92b i 92c utd;
4. − art. 8 i 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne i bardzo ogólne uzasadnienie decyzji, a tym samym nieuczynienie przez organ zadość realizacji zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, nie odniesienie się do faktu, czy w sprawie zachodzą bądź też nie zachodzą przesłanki z art. 92b oraz 92c utd oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wyłącznie sprawozdawczy i wskazanie przyczyn ukarania odwołującego w sposób lakoniczny;
5. II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
6. − art. 92a utd poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co przejawiało się w przyjęciu odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów o transporcie drogowym dokonane przez kierowców oraz
7. − art. 92b i 92c utd przez ich bezzasadne niezastosowanie.

Ponadto odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] września 2019 r. rozpatrzeniu odwołania strony GITD utrzymał w mocy decyzję [...]WITD z [...] maja 2019 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 7 150 zł. W uzasadnieniu tej decyzji GITD, powołując się przy tym na zgromadzony materiał dowodowy, przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za bezzasadne.

Organ - odnośnie zarzutu strony dotyczącego niepoinformowaniu jej o treści przepisów egzoneracyjnych, tj. art. 92b oraz art. 92c utd - stwierdził, że jest on bezzasadny. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że strona została pouczona o treści ww. przepisów pismem z 6 maja 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ wskazał, że pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, by załatwić sprawę zgodnie z przepisami prawa. Strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zaś posiada wszelkie elementy wymagane przez prawo.

Organ podał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b utd. GITD podkreślił, że strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Organ wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: z rozporządzenia nr 165/2014 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Organ podał, że spółka w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła dowodów oraz okoliczności mogących zwolnić stronę z odpowiedzialności na podstawie art. 92 b utd. Strona ograniczyła się jedynie do złożenia wyjaśnień takich jak to, że prowadzi rzetelny i systematyczny nadzór nad kierowcami, czy bieżące eliminowanie pojawiających się naruszeń. W ocenie organu odwoławczego powyższe wyjaśnienia niepotwierdzone żadnymi innymi dowodami są niewystarczające. Powyższe świadczy jedynie o tym, że zastosowane przez stronę środki okazały się niewystarczające.

Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych, że do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ww. aktów prawnych należy bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa. Podmiot wykonujący transport ma bowiem zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca tylko pozornie egzekwuje przestrzeganie ustalonych zasad.

Ponadto przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. że organizując przewóz uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności, o których mowa w utd spoczywa na przedsiębiorcy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 16 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 375/16).

Konkludując, organ stwierdził, że do okoliczności, które nie będą podlegać wyłączeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92 utd, nie można zaliczyć sytuacji, w której przedsiębiorca nie może nadzorować kierowcy, ponieważ prowadzi on pojazd samodzielnie. Wskazana sytuacja jest bowiem typowa w stosunkach pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, a zatrudnionym kierowcą, a jej wyłączenie godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać.

Organ wskazał, że strona, zarzuciwszy decyzji organu I instancji naruszenie z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, jednocześnie w niniejszej sprawie nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Dlatego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów oraz okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c utd. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż kierowcy nie zastosował art. 12 Rozporządzenia nr 561/2006 nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej.

Zdaniem organu, powołującego się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, nawet gdyby do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania art. 92c.

Organ podkreślił, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania art. 92c utd, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu.

Nadto organ wskazał, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że spółka nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności, mogących obalić ustalenia organu I instancji. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 1.5, lp. 5.2, lp. 5.4, lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 6.3.8, lp. 6.3.17 oraz lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do utd były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w braku kontroli nad kierowcą, oraz braku reakcji na popełniane przez niego naruszenia. Przedsiębiorca nie wskazał wystąpienia żadnych innych okoliczności, na które nie miał wpływu, lub których nie mógł przewidzieć. Stosownie do art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Przesłanki egzoneracyjne określone w cytowanych przepisach utd nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Przestrzeganie reguł normatywnych określających wymogi w zakresie rejestrowania wskazań w zakresie przebytej drogi, aktywności kierowców, systematycznego i terminowego sczytywania danych, przestrzegania norm czasu pracy kierowców oraz odpoczynków, należą do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową (zob. wyroku WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 28/15).

Organ stwierdził także, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Na powyższą decyzję GITD skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując na:

1. I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:
2. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na:
3. − zaniechaniu wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechania przesłuchania świadków oraz stron,
4. − dokonaniu dowolnej, jednostronnej oceny zebranych dowodów,
5. − nieuwzględnieniu dopuszczalnych błędów granicznych urządzeń rejestrujących co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy miał wpływ na powstanie naruszeń, których dopuścili się kierowcy, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń, które mógł przewidzieć,
6. − niezbadaniu, czy zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy
7. b) art. 8 i 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne i bardzo ogólne uzasadnienie decyzji polegające na przytoczeniu wyłącznie treści przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia znaczenia tychże przepisów, a tym samym nie uczynienie przez organ zadość realizacji zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, nie odniesienie się do faktu, czy w sprawie zachodzą bądź też nie zachodzą przesłanki z art. 92b oraz 92c utd;
8. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
9. a) art. 92a utd poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co przejawiało się w przyjęciu odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów o transporcie drogowym dokonane przez kierowców,
10. b) art. 92b utd przez jego bezzasadne niezastosowanie,
11. c) art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez organ II instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka warunkująca umorzenie postępowania, z uwagi na okoliczność, że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, oraz że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć.

Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach.

W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła i uzasadniła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Skarżoną decyzją nałożona została na stronę kara pieniężna za naruszenie przepisów utd.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie - za każdą zmianę, przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, niespełnienie wymogu dzielonego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę oraz naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd.

Dokonana przez organ odwoławczy ocena w powyższym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu co do jej prawidłowości.

Sąd podkreśla, że sankcje zawarte w przepisie art. 92a ust. 1 utd dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane. Podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a utd. Zgodnie z tą definicją, wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 utd. Tak więc na gruncie art. 92a ust. 1 utd, za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 ustawy, którym w rozpoznawanej sprawie jest skarżąca.

Strona w istocie nie kwestionuje, że dane naruszenia nastąpiły, ale podnosi, że były niewielkie (np.1 minuta czasu prowadzenia pojazdu dłużej) albo że wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 93c ust. 1 pkt 1 utd czy 92b utd. Niektórych naruszeń skarżąca w ogóle nie kwestionuje: są to niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie - za każdą zmianę 800 zł (w decyzji wykazano dwa takie naruszenia - łącznie 1600 zł). Sąd, badając w tym zakresie skarżoną decyzję, nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia jej wadliwości w tej części, gdyż strona nie kwestionuje, że nie zgłosiła w terminie 28 dni do organu bazy eksploatacyjnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], jak też nie zgłosiła do swojej licencji pojazdu nr [...], którym wykonywała transport drogowy rzeczy. Powyższe narusza art. 7a i 14 ust. 1 pkt 1 utd.

Odnosząc się zaś do pozostałych naruszeń, Sąd wskazuje, że dotyczyły one, ogólnie ujmując, przestrzegania norm czasu pracy kierowców oraz obowiązku strony terminowego pobierania danych z tachografu lub z karty kierowcy.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że do opisanych szczegółowo w decyzjach naruszeń prawa doszło. Nawet niewielkie (minutowe czy kilkuminutowe) przekroczenia norm czasu pracy kierowców są również naruszeniem prawa i organ upoważniony do kontroli i sankcjonowania naruszeń nie może ich pomijać.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1. 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
2. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,
3. b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,
4. c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409),
5. d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
6. 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie zaś z art. 92c ust. 1 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust, 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1. 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2. 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3. 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Powołane powyżej przepisy przewidują, co prawda, możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły powyższe przesłanki, przewidziane w przepisach prawa, do zwolnienia z odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ w decyzji omówił przesłanki dające możliwość wyłączenia odpowiedzialności strony oraz wskazał powody, dla których brak jest podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnych dowodów na istnienie okoliczności egzoneracyjnych, a to na niej spoczywał ciężar dowodu. Strona ograniczyła się jedynie do złożenia wyjaśnień takich jak to, że prowadzi rzetelny i systematyczny nadzór nad kierowcami, czy na bieżąco eliminuje pojawiające się naruszenia. Uznać należy, iż powyższe wyjaśnienia niepotwierdzone żadnymi innymi dowodami są niewystarczające. Podniesiona argumentacja strony świadczy jedynie o tym, że zastosowane przez stronę środki okazały się niewystarczające. Zresztą sama strona przyznaje się do tego, iż nie wyciąga konsekwencji dyscyplinarnych wobec kierowców naruszających normy czasu pracy w sposób niewielki - por. s.3 skargi – "Absurdem wręcz byłoby postępowanie skarżącego, który za jedno, czy dwuminutowe przekroczenia przez kierowcę normy czasy pracy karałby go karą nagany czy finansową. Z całą stanowczością podkreślić należy, że stwierdzonym uchybieniom nie sposób przypisać przymiotu rażących".

Otóż Sąd podkreśla, iż sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej podlega każde naruszenie czasu pracy kierowcy, a nie tylko to rażące. Wręcz przeciwnie, wykazywana przez spółkę wola niekarania i niewyciągania konsekwencji wobec kierowców ze stosunkowo niewielkimi naruszeniami może skutkować poczuciem ich bezkarności i przyzwolenia pracodawcy na takie postępowanie. Nie jest to postawa przedsiębiorcy, którą należałoby promować.

Sąd wskazuje, iż podstawową formą kary porządkowej dla pracownika jest nie nagana ani kara pieniężna, ale upomnienie (por. art. 108 Kp). Strona nie wykazała, ażeby wobec któregokolwiek ze swoich kierowców zastosowała tego typu sankcję ani też jakąkolwiek karę porządkową, a naruszeń prawa tych samych osób było kilka. Jeżeli pracownik dokonuje kilkakrotnie nawet niewielkich naruszeń czasu pracy, to jego pracodawca winien w takim przypadku zainterweniować, podjąć określone prawem działania wobec tego pracownika, także dla jego dobra. Nie można bowiem zapomnieć, iż normy czasu pracy kierowców służą ich bezpiecznej jeździe. Strona nie przedstawiła w toku postępowania ani jednego dowodu, np. dokumentu, z którego wynikałoby, że uczyniła cokolwiek w celu przymuszenia własnych pracowników do lepszego przestrzegania norm czasu pracy kierowców.

Ponownie wskazać należy, iż praca kierowców winna być organizowana w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone prowadzącemu pojazd nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców.

Podzielić zatem należy pogląd organu, że wpływ skarżącej na zaistniałe naruszenia przejawia się w braku wystarczającego nadzoru i kontroli pracy zatrudnionych kierowców, co doprowadziło do powstania ujawnionych w toku kontroli naruszeń w tak znacznej ilości.

Właściwa kontrola i bieżący nadzór nad pracą kierowców z całą pewnością pozwoliłby bowiem stronie na wcześniejsze wykrycie naruszeń czasu pracy kierowców oraz zapewniłyby możliwość podjęcia stosownych środków zaradczych tak, by do kolejnych naruszeń nie doszło.

W przedmiotowej sprawie jednak naruszenia ujawniła dopiero przeprowadzona kontrola.

Zadanie przewozowe w całości organizowane jest przez przedsiębiorcę i obowiązkiem przedsiębiorcy jest zaplanowanie tego zadania, a następnie nadzór i kontrola nad jego wykonaniem w taki sposób, aby kierowca wykonujący przewóz w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy nie naruszał norm socjalnych dotyczących czasu jazdy, odpoczynków i przerw.

Ponadto wskazania wymaga okoliczność, iż o błędnej organizacji zadań transportowych oraz braku dochowania należytej staranności w prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej świadczy także fakt, iż obok naruszeń czasu pracy kierowców stwierdzono także naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę oraz naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachogratu - za każdy pojazd.

Sąd pragnie przy tym wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09 wskazał, że "administracyjna kara pieniężna nie jest celem samym w sobie. Prócz niewątpliwego elementu represji zawiera też pierwiastek prewencyjny. Jej istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy takiej organizacji pracy i postawy zatrudnionych kierowców, by praca tych ostatnich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowcy. Przepisy o czasie pracy kierowców i jego dokumentowaniu takim właśnie celom służą (...) bezradność przedsiębiorcy w egzekwowaniu obowiązków pracowników, żadną miarą nie może stanowić przesłanki do uznania, że ziściły się wyjątkowe zdarzenia i okoliczności nie dojące się przewidzieć.

Przedsiębiorca odpowiada wobec organu kontrolnego nie tylko na podstawie przepisów prawa krajowego (np. art. 92 ust. 1 pkt 2 utd), lecz także przepisów rozporządzeń wspólnotowych.

W tym zakresie należy wskazać art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006(...) stanowiący, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli to naruszenie miało miejsce na terytorium innego państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim".

Podkreślić też należy, że w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcy pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać.

Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Przedsiębiorca powinien bowiem wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu.

Ponadto, jak już wspomniano, pracodawca posiada szereg instrumentów prawnych i faktycznych umożliwiających mu zabezpieczenie swych interesów oraz zapewnienie należytego wykonywania obowiązków przez zatrudnione osoby. Innymi słowy, przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby wszystkie określone w przepisach prawa zasady dotyczące wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej były uwzględniane. Zgodnie z tymi zasadami przedsiębiorca powinien kształtować relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy w taki sposób, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie.

Sąd podkreśla także, że z pisma strony z 29 kwietnia 2019 r także nie wynika, że dołożyła ona należytej staranności, to znaczy uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niej okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Otóż skarżąca wskazała w tym piśmie, że jej kierowcy "doskonale wiedzą, że w wyjątkowych sytuacjach (...) należy sporządzić i opisać wydruk, o którym mowa w art. 12 Roz. 561/2006 (...). Takie polecenia otrzymali wszyscy zatrudnieni kierowcy i w większości stosują się do polecenia. Niestety część wydruków po prostu zaginęła". Skarżąca tym samym przyznała, że po pierwsze część kierowców (mniejszość, ale jednak istniejąca) nie stosuje się do jej polecenia sporządzenia wydruku, o którym mowa powyżej. Skarżąca nie wykazała, jakie środki dyscyplinujące podejmuje wobec tych osób.

Po drugie, strona sama przyznała się do niedbałości w przechowywaniu niezbędnej dokumentacji, przyznając, że wydruki jej zaginęły. Niedbałości przedsiębiorcy w prowadzeniu jego spraw nie można zaś uznać za usprawiedliwioną przesłankę egzoneracyjną.

Sąd podkreśla, iż odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia ponoszą niezależnie przedsiębiorca jak i kierowca, co potwierdza treść art. 92 ust. 1 oraz art. 92 a ust. 1 utd. Kierowca może zostać ukarany karą grzywny za naruszenia wymienione w załączniku nr 1 do ww. ustawy, natomiast podmiot wykonujący przewóz drogowy może zostać ukarany karą pieniężną za każde naruszenie wskazane w załączniku nr 3 do ww. ustawy.

Dlatego w ocenie Sądu nie doszło w sprawie do wskazywanego przez stronę naruszenia przepisów w zakresie podstawy prawidłowo stwierdzonych naruszeń, jak i przypisania stronie odpowiedzialności za dopuszczenie do powstania ujawnionych w wyniku kontroli nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie wypełniono także obowiązki wynikające z zasad postępowania administracyjnego i działając na podstawie przepisów prawa zgromadzono w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron.

Organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 371).

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie nie było konieczne przesłuchanie ani świadków, ani strony, zresztą strona w skardze nie wykazała, czego konkretnie miałby dotyczyć ten środek dowodowy. Przedłożona przez skarżącą do kontroli dokumentacja mogła być wystarczającym dowodowym dla organów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędów granicznych urządzeń rejestrujących, Sąd pragnie powołać w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 3436/17, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu odnoszącego się do nieuwzględnienia błędów granicznych, który to zarzut został sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z załącznikiem 1 rozdział III, wymagania dotyczące konstrukcji urządzenia rejestrującego, w pkt. f ust. 3a, rozporządzenia 3821/85, dopuszczalne błędy graniczne przyrządów rejestrujących w użytkowaniu w przypadku długości przebytej drogi wynoszą 4% więcej lub mniej od rzeczywistej długości, przy czym długość ta musi wynosić co najmniej jeden kilometr. Błąd powyższy jest błędem uwzględnianym podczas badania okresowego tachografu, a nie podczas kontroli przestrzegania przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy, ustawy o transporcie drogowym, czy przestrzegania przepisów z zakresu wykonywania przewozów. Potwierdzają to zapisy załącznika nr 1 do rozporządzenia 3821/85. Tym samym wielkości tej nie uwzględnia się podczas kontroli".

Powyższe twierdzenie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje za własne, zgadzając się z nim całkowicie.

Zaskarżona decyzja zawiera także niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom strony, organ przeanalizował w sprawie, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 92b i 92c utd, dal temu wyraz na s. 21-25 decyzji. Nie jest to analiza lakoniczna. To, ze strona nie zgadza się z oceną prawną dokonaną przez organ, nie oznacza, że jest ona wadliwa.

W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.