Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) - dalej jako rozporządzenie, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., o nałożeniu na G. P. (dalej także jako strona) kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.
Decyzję wydano w następujących ustaleniach;
W dniu [...] lipca 2011 r., na drodze krajowej nr [...], odcinek G. (obwodnica G.) – J., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli drogowej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5t. Skarżący poruszał się po odcinku drogi krajowej wyszczególnionej w załączniku nr 1 rozporządzenia. Kontrola pojazdu potwierdziła, iż zatrzymany pojazd był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), zaś za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Czynności kontrolne zostały opisane w protokole kontroli, który kierowca podpisał bez zastrzeżeń. Kierowca został przesłuchany w charakterze świadka potwierdzając, że wiedział iż poruszał się po drodze płatnej, lecz nie wiedział, że nie ma na koncie środków.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej, bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
G. P. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i nieustalenie prawdy obiektywnej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż nie miał świadomości swego czynu oraz nie znał nowego systemu uiszczania opłat. Stwierdził, iż wyjechał w trasę z przedpłatą w wysokości 120 zł, natomiast w momencie kontroli urządzenie wykazało minus 70 zł. Wskazał, iż urządzenie do elektronicznego poboru opłat było ustawione na jazdę z przyczepą, podczas gdy w tym czasie wykonał trzy kursy bez przyczepy. Zarzucił organowi, iż nie wziął tych okoliczności pod uwagę, ponadto z uwagi na problemy z wdrożeniem nowego systemu, kierowcy w pierwszym okresie od jego wprowadzenia powinni być traktowani ochronnie. Poinformował, iż nie posiadał informacji, iż istnieje możliwość założenia konta w trybie z odroczoną płatnością poprzez zawarcie umowy z firmą VIATOLL. Powołał się na swoją trudną sytuację majątkową.
Decyzją wymienioną na wstępie Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną. Organ odwoławczy podniósł, iż obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej zawartej w przepisie art. 13k ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Organ odwoławczy wskazał, iż kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązujących w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz.1391). Stosownie do art. 9 tej ustawy, przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r., a więc z ponad trzyletnim vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.
Organ podkreślił, iż strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli.
Wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 13i ust. 4a pkt 2 u.d.p. kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu. Reguły postępowania służące wypełnieniu obowiązku wynikającego z ustawy zostały zapisane w instrukcji obsługi urządzenia w punkcie F, dotyczącym zastosowania urządzenia w przypadku deklaracji przyczepy. Informacje dotyczące właściwego postępowania z urządzeniem w przypadku pojazdów z przyczepą zostały zawarte także na stronie internetowej Viatolla www.viatoll.pl.
W świetle powyższego, obowiązkiem strony było prawidłowe wypełnienie dyspozycji art. 13i ust. 4a pkt 2 u.d.p. Organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń.
Organ odwoławczy podkreślał, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało w mniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego.
Zatem rozstrzygając sprawę, organ nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.
Ponieważ strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.
Na powyższą decyzję G. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji oraz uchylenie popędzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i nieustalenie prawdy obiektywnej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Uzasadniając swoją skargę skarżący powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 2196/11 skargę oddalił.
Sąd stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg wynika z ustawy o drogach publicznych, zatem niewniesienie opłaty pociąga za sobą kare administracyjną w wysokości nałożonej przez organ administracji. Sąd przychylił się ponadto do stanowiska organów obu instancji, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej.
Zdaniem Sądu należy w tej sytuacji uznać, iż argumentacja strony skarżącej dotycząca kwestii braku zawinienia po jej stronie, nie ma w niniejszej sprawie jakiegokolwiek istotnego znaczenia, albowiem unormowania ustawy o drogach publicznych, powołane w spornych decyzjach organów obu instancji, nie uzależniają nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązujących w przewozach drogowym regulacji (w tym dotyczących opłat elektronicznych) od ustalenia winy podmiotu wykonujacego dany przewóz.
Od wyroku G. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zarzucając naruszenie wskazanych w skardze przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów postępowania wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierw3szej instancji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny o zawieszeniu postępowania wznowieniowego od decyzji ostatecznej z [...] września 2011 r., do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. Jak podano w dniu [...] kwietnia 2012 r. wpłynęła do organu notatka pracownika organu oraz kopie paragonów dotyczących kaucji, przedpłat i nadpłat związanych z poborem opłaty elektronicznej za przejazd po drodze ekspresowej S[...] w dniu [...] lipca 2011 r. pojazdu nr rej. [...]. Z dokumentów tych wynikają nowe okoliczności, w zakresie rozliczenia opłaty za przejazd tego pojazdu w dniu [...] lipca 2011 r., uprzednio nieznane organowi stanowiące podstawę do wznowienia postepowania.
Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 431/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zdaniem sądu drugiej instancji w sprawie nie zostało zbadane, czy w trakcie przejazdu objętego oboma decyzjami faktycznie na koncie viabox-a pojazdu brak było środków pieniężnych. W tym zakresie NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., gdyż jak podkreślał, przesłanką wymierzenia kary jest nieuiszczenia opłaty za przejazd, a nie brak środków na koncie viabox-a. Ta, jak stwierdził NSA, kluczowa okoliczność nie została wyjaśniona przez organ administracji w sposób dostateczny. Potwierdzeniem tych spostrzeżeń jest pismo organu z dnia [...] lipca 2013 r., z którego w ocenie sądu drugiej instancji wynika, że brak środków na koncie skarżącego mógł być wynikiem rozliczenia transakcji z opóźnieniem przez Kapsch Telematic Services sp. z o.o. (operatora systemu). Wyjaśnienie tej kwestii stanowi zaś w sprawie kluczowa przesłankę nałożenia kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 wymienionej ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie wprost z powodów w niej wskazanych.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że bezwzględną przesłanką wymierzenia kary, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze płatnej jest fakt nieuiszczenia tej opłaty, a nie brak środków na koncie urządzenia viabox.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę będąc związany powyższa wykładnią prawa zauważa, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wniesieniu przez skarżącego skargi kasacyjnej, organ administracji wskazał, że transakcje braku środków na koncie urządzenia viabox skarżącego, w dniu [...] lipca 2011 r. pomiędzy godz. 02.07 i 08.40, zostały rozliczone w dniu [...] lipca 2011 r. Zatem z pisma tego wynika, ze operator systemu mógł rozliczyć kontrolowany przejazd z opóźnieniem. Z tych względów Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za zasadne wznowić postępowanie i oczekując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wznowieniowe zawiesił.
Jest poza sporem, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, że to nie brak środków na koncie pojazdu posiadającego urządzenie viabox, umożliwiające wniesienie opłaty za przejazd po drodze płatnej, jest podstawą do ukarania kierowcy, gdyż podstawą tą jest niewniesienie opłaty. To niewniesienie opłaty za przejazd może wynikać z różnych przyczyn, np. na skutek niewłączenia viabox-u, wady tego urządzenia lub usterki bramownicy. W sytuacji jednak, w której operator systemu Viatol faktycznie dokonał rozliczenia przejazdu, lecz na przykład z opóźnieniem, brak jest podstaw do zarzucenia kierowcy, iż opłata nie została w ogóle wniesiona.
Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego ustali, co było powodem rozliczenia/nierozliczenia przejazdu wykonanego przez skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. W rezultacie tych ustaleń organ administracji podejmie rozstrzygnięcie w kierunku stwierdzenia, czy faktycznie skarżący za przejazd w tym dniu wniósł/nie wniósł wymagana opłatę.
Z tych względów uznając, iż w świetle pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. zaistniały przyczyny do wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.