Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. (dalej WIF) z [...] maja 2013 r., którym odmówiono Okręgowej Izbie Aptekarskiej w B. (skarżącej w niniejszej sprawie) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę C. S.A. z siedzibą w B.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej "p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Okręgowa Izba Aptekarska w B. pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...]. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 11, art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (Dz. U z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b p.f.
We wniosku podała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego.
Podniosła, że zadania okręgowych izb aptekarskich zostały potwierdzone w art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania publicznego sprawuje organ samorządu w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.
Jako ważny interes społeczny Okręgowa Izba Aptekarska wskazała, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w niniejszej sprawie interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Do wniosku dołączono m.in.: materiały reklamowe wraz z listą cenową.
[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. postanowieniem z [...] maja 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania uznając, że nie wykazała ona powiązania pomiędzy jej statutowymi zadaniami, a konkretną sprawą o naruszenie art. 94a p.f.
Organ podniósł, że okoliczności przywołane przez skarżącą dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorstw prowadzących apteki. WIF wyjaśnił przy tym, że ocena przestrzegania prawa w zakresie reklam aptek należy wyłącznie do organu. Mając to na uwadze wskazał, że w ramach swoich kompetencji zbada otrzymane od skarżącej materiały dotyczące reklamy ww. apteki w zakresie zgodności z art. 94a p.f.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu aptekarskiego.
W związku z powyższym samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. Skarżąca podniosła, że zgłaszając swój wniosek występuje w podwójnej roli, po pierwsze reprezentuje swoich członków, po drugie sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu. Udział skarżącej w postępowaniu administracyjnym przeciwko podmiotowi prowadzącego aptekę ogólnodostępną ma prowadzić do realizacji celów skarżącej, a nie stanowić formę popierania interesów określonych podmiotów.
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organ wyjaśnił przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.
Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał, że dokonując analizy wniosku Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.
Organ uznał, że argumentacja przedstawiona przez stronę w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie a wskazywany interes społeczny jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego (korporacyjnego), a nie społecznego. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane jako narzędzie do działalności śledczej samorządu zawodowego wobec jego członków. Nadto wskazał, iż często stroną postępowania jest podmiot prowadzący aptekę niebędący farmaceutą i w związku z tym farmaceuta zatrudniony w takiej aptece, nie może ponosić odpowiedzialności, również zawodowej, za działania swojego pracodawcy, prowadzącego aptekę, który narusza przepis art. 94a p.f.
Organ odwoławczy wskazał, że wyrażone przez stronę generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa jest niewystarczające do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia, że samorząd aptekarski mógłby być wsparciem merytorycznym GIF stwierdził, że organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny i tylko on może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie.
Zdaniem organu analiza użytej przez skarżącą argumentacji wskazuje na chęć ochrony interesów członków samorządu, prowadzących apteki.
Mając powyższe ustalenia na względzie GIF stwierdził, że wszczęcie i dopuszczenie Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu naraża interes strony jest ona bowiem zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie, a następnie dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, a mogą to być dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. GIF uznał więc, że dopuszczenie do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez Okręgową Izbę Aptekarską nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.
Odnosząc się do celów statutowych skarżącej organ stwierdził, że co prawda wskazano, że Rada Aptekarska skarżącej kieruje działalnością Izby pomiędzy Zjazdami poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej, samorządu terytorialnego, związkami zawodowymi, samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, jednak przez "współdziałanie" należy rozumieć inne czynności np. wyrażanie opinii o rękojmi dla kierownika apteki czy opinii o udzieleniu bądź cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. GIF podniósł że instytucja określona w art. 31 § 1 k.p.a. ma odmienny charakter, gdyż organizacja społeczna ubiega się o prawa strony w postępowaniu. Jego zdaniem współdziałanie, o którym mowa w statucie strony powinno być raczej realizowane przez uprawnienie, o którym mowa w art. 31 § 5 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego, który przemawia za jej udziałem w ww. postępowaniu;
- 2. art. 7 k.p.a. i art. 94a p.f. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie jej meritum, tj. czy apteka naruszyła zakaz reklamy produktów leczniczych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, a nadto zaznaczyła, że wbrew twierdzeniom GIF ochrona interesów nie może ograniczać się wyłącznie do oceny rękojmi dawanej przez kierowników aptek oraz opinii o udzieleniu bądź cofaniu zezwolenia na prowadzenie apteki. Podkreśliła przy tym, że nie wchodzi w kompetencje organu, a ma jedynie na względzie dobro pacjentów – ochronę ich zdrowia i życia oraz ochronę środowiska, a w konsekwencji ochronę interesu społecznego. W tej sytuacji wykazany przez nią interes społeczny jest nierozerwalny z interesami członków samorządu aptekarskiego.
Za nietrafny skarżąca uznała zarzut GIF, że działając w charakterze strony w ww. postępowaniu, będzie miała dostęp do dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, co będzie zagrażało interesom tego podmiotu bowiem wszystkie spółki prawa handlowego, składają do sądów rejestrowych coroczne sprawozdania finansowe. Zdaniem skarżącej organ skupił się jedynie na interesie podmiotu prowadzącego aptekę, a nie na naruszeniu prawa i dobra pacjentów, które to dobro winno być nadrzędne.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że Okręgowa Izba Aptekarska w B. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.
Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.
Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Zasadne jest zatem w ocenie Sądu zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem organu pogląd - iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych. Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku OIA w B.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.
Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".
W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez skarżącą jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.
Wyrażenie "cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.
Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.
Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).
Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy - prawo farmaceutyczne w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.
Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.
Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).
Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy.
Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich). Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".
Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym Okręgowa Izba Aptekarska w B. musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.
Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).
Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.
Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.
Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie - w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.
Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie OIA w B. istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.
Jednocześnie należy stwierdzić, iż słuszne co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, iż nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego -z drugiej strony.
Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.5.2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja – op. cit. s. 51). W ocenie Sądu, powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.
Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca powołana jest bowiem do wskazywania organowi zauważonych, z racji pełnienia funkcji statutowych, przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Małgorzaty Grzelak do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt VISA/Wa 2894/13.
- 1) Nie podzielam stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym wyroku.
Wyrokiem tym WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia [...] maja 2013 r.
Z rozstrzygnięciem WSA w Warszawie i zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją nie zgadzam się z następujących powodów.
2. Na wstępie wymaga przypomnienia, że w niniejszej sprawie Okręgowa Izba Aptekarska w B. złożyła do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach, zgodnie z kompetencjami wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, zgodności z prawem postępowania podmiotu prowadzącego aptekę w E. ul. [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo Farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej apteki.
Choć przedmiotowy wniosek opatrzony datą [...] marca 2013r. został zatytułowany "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego", to lektura jego uzasadnienia (v. str. 13 wniosku) wraz ze stanowiskiem wnioskodawcy zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r. stanowiącym odpowiedź na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] o uzupełnienie braków formalnych przedmiotowego wniosku wyraźnie wskazuje, że Izba Aptekarska domagała się zarówno wszczęcia postępowania w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki (art. 94 a ustawy Prawo Farmaceutyczne) przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie, jak i dopuszczenia Izby Aptekarskiej do udziału w tym postępowaniu. Takie samo stanowisko skarżąca zajęła również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji (v. 5 strona zażalenia z dnia [...] maja 2013r.)
Tak też, odczytał to żądanie organ, co wynika z treści uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki (art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) na wniosek organizacji społecznej - Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. - oraz dopuszczenie tej organizacji do udziału w ww. postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.
Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wskazać, że zapadłe rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do kwestii wszczęcia postępowania. Jednakże ze względu na jego treść, tj. odmowę wszczęcia postępowania, brak równoczesnego rozstrzygnięcia organu o odmowie dopuszczenia ww. organizacji do udziału w postępowaniu nie stanowi o tego rodzaju wadliwości zakwestionowanego postanowienia, która uzasadniałaby wyeliminowanie postanowienia z obrotu prawnego sprawy. Stwierdzone uchybienie nie ma bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) stwierdził, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, lecz wskazał jednocześnie, że skarżąca nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego jej żądanie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zakwestionowanego postanowienia.
Podzielam pogląd organu, że Izba Aptekarska w B. jest organizacją społeczną.
Izba ta jest bowiem organizacją samorządową o charakterze zawodowym (art. 5 § 2 k.p.a.). Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby.
Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec przedsiębiorcy C. SA z siedzibą w B., który to podmiot uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki w E. ul. [...].
W myśl art. 31 § 1 pkt 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Stosownie do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.
Podzielam poglądy doktryny dostrzegające trzy rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej chcącej wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Zatem według mnie organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia luridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156).
Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania.
W mojej ocenie analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach:
- 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej,
- 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi,
- 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.
Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych.
Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.
Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Nie można, bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje.
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono:
Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi (LEX nr 549644).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że:
- 1) Sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.
- 2) Nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia. LEX nr 563531 (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).
W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy do udziału, w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153).
Jak już wskazałam, uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością. Wniosek organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające, przy czym w tym zakresie należy uwzględniać również załączniki do wniosku. Wymagane istnienie "interesu społecznego" jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono również różne od interesu publicznego.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., należało na gruncie niniejszej sprawy ocenić prawidłowość zbieżnego stanowiska organów obu instancji, co do tego, że wnioskująca organizacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie.
W wyroku z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08 publ. Lex nr 525903, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:
"Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za nieuzasadnione z uwagi na brak interesu społecznego".
Rozważając przesłankę "interesu społecznego" wypada wskazać, że pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym.
Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne (pomimo pewnego luzu decyzyjnego), gdyż znaczenie tych zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. Tak więc organ prowadzący postępowanie powinien nadać temu pojęciu znaczenie w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach podkreślał, że kontrolując zgodność z prawem decyzji, które zawierają wyrażenia niedookreślone sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i określić, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pojęcia niedookreślone na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie, odnosząc się również do miejsca, sytuacji i czasu (v. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2075/82).
Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. L. Morawski, "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, s. 383; M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, str. 55 i nast.).
Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie niedookreślone organ, stosując taki przepis, powinien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.
W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (szerzej: E. Łętowska, "Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo 7-8/2011).
W rozpatrywanej sprawie Izba Aptekarska prezentowała stanowisko, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji RP, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Skarżąca argumentowała również, że interes społeczny, wyraża się przede wszystkim w prawidłowym wykonywaniu zawodu farmaceuty, zgodnie z przepisami prawa, co ma prowadzić do szerszego celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.
Ponadto, w ocenie Izby Aptekarskiej, zakaz reklamy aptek uzasadnia ważny interes społeczny, nie tylko w wąskim ujęciu grupy zawodowej farmaceutów, lecz także całej grupy aktualnych i potencjalnych pacjentów. Łamanie zakazu reklamy aptek podważa zaufanie pacjenta do placówki świadczącej usługi farmaceutyczne oraz zatrudnionych w niej osób. W interesie społecznym należy przestrzeganie prawa a składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest możliwość udowodniania zasadności zarzutów w prowadzonym postępowaniu, do którego zamierza przystąpić.
Z kolei, zdaniem organu, Izba Aptekarska nie wykazała konkretnego interesu społecznego w rozumieniu omawianego przepisu. W ocenie organu, interes społeczny wskazywany przez Okręgowa Izbę Aptekarską w B. jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego (korporacyjnego), a nie społecznego. Organ zauważył, że farmaceuta zatrudniony w aptece nie może ponosić odpowiedzialności, również zawodowej, za działania swojego pracodawcy, prowadzącego aptekę, który narusza przepis art. 94 a) ustawy Prawo farmaceutyczne.
Według organu postępowanie administracyjne nie może traktowane przez organy samorządu zawodowego, jako postępowanie przygotowawcze w postępowaniu dyscyplinarnym.
Zdaniem GIF, Okręgowa Izba Aptekarska w B. nie wykazała konkretnego interesu społecznego a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa (w szczególności art. 94 a) Prawa Farmaceutycznego). Zdaniem organu nie jest możliwe utożsamianie wprowadzenia do systemu prawa konkretnego przepisu (w tym przypadku normy określonej w art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne) z interesem społecznym, gdyż racjonalny ustawodawca wprowadzając przepisy nakładające określone obowiązki kieruje się szeroko pojętym interesem społecznym i potrzebą ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami poszczególnych zjawisk.
Moim zdaniem stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.
Z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego przy analizie spornej kwestii incydentalnej znaczenie mają w niniejszej sprawie przepisy zawarte w ustawie Prawo Farmaceutyczne, w szczególności przepis art. 94 a) tejże ustawy.
Zgodnie z tym przepisem (ust.
- 1) Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
1 a. Zabroniona jest reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych.
- 2. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego.
- 3. W razie stwierdzenia naruszenia przepisu ust. 1 lub 1a wojewódzki inspektor farmaceutyczny nakazuje w drodze decyzji, zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy.
- 4. Decyzji, o której mowa w ust. 3, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
W mojej ocenie, należy podzielić stanowisko organu o braku wykazania przez skarżącą korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania, jakim jest nakaz zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności a interesem społecznym wskazywanym przez skarżącą, jako interes pacjenta, który jest zagrożony przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez farmaceutów, którzy reklamują (w sposób niedozwolony) swoją aptekę.
Należy bowiem zauważyć, że żaden z przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne nie wskazuje na to, by odpowiedzialność za prowadzenie apteki, która ciąży na kierowniku (którym jest zawsze farmaceuta - v. art. 99 ust. 4 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne), obejmowała działalność marketingową prowadzoną przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki bądź przez jego kontrahentów. Należy podkreślić, że kierownik apteki nie jest zwierzchnikiem pracowników, nie może też odpowiadać osobiście za decyzje podejmowane przez samego właściciela (oczywiście w przypadku, gdy kierownik właścicielem nie jest). Nie może on także ograniczać swobód z zakresu wolności gospodarczej i konkurencyjności właściciela apteki, jako przedsiębiorcy.
Moim zdaniem, zakaz reklamy, o którym mowa w art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne, nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz prowadzenia apteki, jako przedsiębiorstwa w ramach działalności gospodarczej.
Według mnie, należy także podzielić pogląd organu, że skarżąca, powołując się na konieczność ochrony pacjentów oraz zawodu farmaceuty nie uprawdopodobniła, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez wnioskowane postępowanie administracyjne jego celów.
Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników. Zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy.
Podzielam zatem stanowisko sformułowane w tym zakresie przez organy obu instancji, że dążenie do przestrzegania prawa jest realizowane przez organ podejmujący określone działania wyznaczone normą art. 94 a) ustawy Prawo Farmaceutyczne na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych ww. ustawą oraz procedurą określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadnia dopuszczenia jej do wszczęcia i udziału w postępowaniu, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta.
Należy przy tym dodać, że strona nie może żądać wszczęcia postępowania z urzędu, może jednak przedstawiać organowi swoje uwagi, może w tym zakresie skorzystać z trybu skargowego, o którym mowa w art. 233 k.p.a., z którego to przepisu wynika, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony.
Jest więc w przepisach prawa instytucja pozwalająca na przedstawienie przez – w tym przypadku – Izbę Aptekarską uwag czynionych w interesie publicznym, wskazujących na nierzetelność podmiotów działających na danym rynku.
Przy czym, co należy podkreślić, wskazywanie na tego typu nieprawidłowości, może stanowić wyłącznie podstawę do podjęcia przez organy działań z urzędu.
Z przedstawionych powodów uznałam za konieczne złożenie zdania odrębnego do przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie, gdyż uważam, że skarga Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach a zatem powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 ppsa.