Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej: KGP), po rozpatrzeniu odwołania K.G. (dalej również: strona, skarżący), decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 29 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: MKWP) z [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą stronie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] lutego 2014 r. do organu MKWP wpłynął wniosek strony w sprawie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Do wniosku strona dołączyła m.in. orzeczenie lekarskie oraz orzeczenie psychologiczne potwierdzające jej zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej, a także zaświadczenie o odbyciu przeszkolenia w zakresie wykonywania zadań członków służb porządkowych na imprezach masowych posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej oraz zaświadczenie o ukończeniu kursu pracowników ochrony fizycznej, osób i mienia II stopnia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. MKWP odmówił dokonania wpisu strony na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, uznając, że nie spełnia ona przesłanek wynikających z art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż zaświadczenia o ukończeniu kursu lub szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie licencji pracownika ochrony wydane przez placówki działające na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a nie ustawy o systemie oświaty utraciły swoją ważność.
Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2014 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił MKWP błędną interpretację art. 39 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r., poz. 829). W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na przysługujące jej prawa nabyte i zarzuciła przepisowi art. 39 przywołanej ustawy niekonstytucyjność. Strona podniosła, że osoby starające się o uprawnienia powinny być traktowane odmiennie od osób posiadających już te uprawnienia i ponadto wskazała, iż intencją ustawodawcy było ułatwienie dostępu do wybranych zawodów, a zawarte w ustawie wymogi winny być stosowane tylko w stosunku do osób ubiegających się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej po dniu 1 stycznia 2014 r. Strona podniosła również, że art. 68c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 1272 z późn. zm.) został z dniem 1 września 2012 r. uchylony przepisem art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 205, poz. 1206).
Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję MKWP z dnia [...] czerwca 2014r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że złożone przez stronę zaświadczenie o ukończeniu kursu pracowników ochrony fizycznej, osób i mienia II stopnia przeprowadzonego przez [...] nie spełnia wymogów niezbędnych do wpisania strony na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, gdyż nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. Zdaniem organu wydane zaświadczenie nie potwierdza zatem posiadania przez stronę kwalifikacji, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8 przywołanej ustawy. KGP wskazał, że zaświadczenia stwierdzające, iż program kursu był zgodny z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie rodzajów dyplomów i świadectw wydawanych przez szkoły i inne placówki oświatowe, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznych kwalifikacji w zakresie ochrony osób i mienia, minimalnego zakresu programów kursów pracowników ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia oraz zakresu obowiązujących tematów egzaminów i trybu ich składania, składu komisji egzaminacyjnej i sposobu przeprowadzania egzaminu (Dz.U. z 1998 r. Nr 113, poz. 731 z późn. zm.) nie zostały przez ustawodawcę uwzględnione w przepisach art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 39 ust. 5 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją MKWP oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie art. 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady poszanowania wolności praw jednostki przez pozbawienie skarżącego prawa, które nabył zgodnie z obowiązującymi przepisami;
- 2) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez KGP wszystkich okoliczności sprawy, dowolną interpretację przepisów oraz wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;
- 3) błąd w ustaleniach faktycznych, który mógł mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia przez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie posiada odpowiednich kwalifikacji do wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, pomimo ukończenia wymaganych przez przepisy prawa kursów i szkoleń.
W uzasadnieniu złożonej skargi strona podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KGP ograniczył się do przytoczenia zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu od decyzji MKWP bez ustosunkowania się do tych zarzutów. Zdaniem skarżącego uprawnienia zdobyte przez niego na kursach prowadzonych zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami, przez właściwy ośrodek i we właściwym trybie kształcenia potwierdzają spełnienie przez stronę wymagań, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia. Skarżący ponownie wskazał, że intencją ustawodawcy było, aby ustawa deregulacyjna ułatwiała dostęp do wybranych zawodów, a wskazane w niej wymogi powinny być stosowane do osób ubiegających się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej po dacie 1 stycznia 2014 r., a nie osób spełniających wymogi przed tą datą.
Skarżący podniósł także, że niezrozumiałe jest organizowanie szkoleń i kursów oraz wydawanie zaświadczeń o ukończeniu kursów przez [...], które były respektowane do końca 2013 r. Zdaniem skarżącego fakt wcześniejszego wpisania go na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej potwierdza, że posiada on przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że zaświadczenie, którym się legitymuje, nie zostało uwzględnione przez ustawodawcę w przepisach art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 39 ust. 5 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
W odpowiedzi na skargę KGP podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
Oceniając zaskarżoną decyzję wg. powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów zastosowanych w przedmiotowej sprawie. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 26 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu określonym przez art. 9 pkt 12 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2014 r.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przedłożone przez skarżącego zaświadczenie o ukończeniu kursu pracowników ochrony fizycznej, osób i mienia II stopnia przeprowadzonego przez [...] potwierdza posiadanie przez skarżącego przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 tej ustawy. Spełnienie tego wymogu potwierdzają dyplomy, świadectwa i zaświadczenia uczelni, szkół, kursów, wymienione w art. 26 ust. 7 pkt 1-7 ustawy o ochronie osób i mienia.
Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, spełnienie wymogu z art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia potwierdzają także zaświadczenia o ukończeniu kursów lub kursów zawodowych, prowadzonych przez placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego, ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego i organizatorów kształcenia, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 68c ust. 1 ustawy o systemie oświaty, potwierdzające przygotowanie teoretyczne i praktyczne w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia.
Sąd podziela stanowisko organów w przedmiotowej sprawie. Złożone przez skarżącego zaświadczenie o ukończeniu kursu pracowników ochrony fizycznej, osób i mienia II stopnia przeprowadzonego przez [...] nie potwierdza posiadania przez K.G. kwalifikacji, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 39 ust. 5 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Nie zostało ono bowiem wystawione przez podmiot, o którym mowa w przepisach art. 23 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia ani w przepisach art. 39 ust. 5 ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, gdyż powyższe zaświadczenie nie jest świadectwem ani dyplomem, o którym mowa w przepisach art. 26 ust. 7 ustawy o ochronie osób i mienia. Przedmiotowego zaświadczenia nie można również uznać za zaświadczenie o ukończeniu kursu organizowanego przez ośrodki szkolenia Policji oraz inne służby państwowe bądź też realizowanego na podstawie przepisów o systemie oświaty.
Tym samym przedstawiony w toku postępowania administracyjnego dokument nie potwierdza, zdaniem Sądu, posiadania przez skarżącego kwalifikacji wskazanych w art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę, nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. W ocenie Sądu materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia sprawy został zgromadzony i oceniony zgodnie z przepisami k.p.a. Spór wynikły pomiędzy skarżącym a organami administracji sprowadza się, jak wskazano to powyżej, do ustalenia czy zaświadczenie przedłożone przez skarżącego o ukończeniu kursu pracowników ochrony fizycznej, osób i mienia II stopnia przeprowadzonego przez [...] potwierdza posiadanie przez skarżącego przygotowania teoretycznego i praktycznego w zakresie wyszkolenia strzeleckiego, samoobrony, technik interwencyjnych oraz znajomość przepisów prawa związanych z wykonywaniem ochrony osób i mienia w rozumieniu art. 26 ust. 3 pkt 8 ustawy o ochronie osób i mienia, a zatem polega na dokonaniu oceny prawnej przedstawionego dokumentu, co niewątpliwie było przedmiotem działań organów i zostało wyczerpująco omówione w uzasadnieniu wydanych decyzji.
Podkreślić w tym miejscu należy, że o uwzględnieniu słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego można mówić wyłącznie w odniesieniu do złożonych przez nich wniosków spełniających wymogi stawiane przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Interes obywateli wykazywany w toku postępowania administracyjnego nie może być bowiem sprzeczny z obowiązującymi przepisami, gdyż pozbawiony jest wtedy przymiotu słuszności, o którym mowa w art. 7 k.p.a.
Za nietrafny Sąd uznaje również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez brak poszanowania praw nabytych. Zauważyć bowiem należy, że z analizy przedmiotowej zasady ujętej w postaci demokratycznego państwa prawnego wynika w sposób niewątpliwy ochrona praw nabytych, tj. istniejących w momencie wprowadzania określonych zmian legislacyjnych. Z całokształtu zawisłej przed Sądem sprawy należy wnioskować, że zarzut skarżącego dotyczy przysługujących mu uprawnień do wykonywania określonego zawodu potwierdzonych wpisem na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z informacjami zgromadzonymi w aktach administracyjnych sprawy licencja pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydana skarżącemu, zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 r., wygasła z mocy prawa na skutek niewykonywania przez niego zawodu pracownika ochrony przez okres dłuższy niż 2 lata, co zostało stwierdzone pismem Zastępcy Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] grudnia 2013 r. (vide: karta nr 72 akt administracyjnych).
Oznacza to, że w momencie składania wniosku o ponowny wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, tj. w dniu [...] lutego 2014 r. (data wpływu wniosku do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu), skarżący nie posiadał uprawnienia, które mogłoby być objęte wskazywaną zasadą ochrony praw nabytych.
Na marginesie powyższego zauważyć należy, że treścią zasady ochrony praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów prawa, które w sposób arbitralny odbierają lub ograniczają prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca uchwalając ustawę o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wprowadził w art. 39 ust. 1 tej ustawy przepis, zgodnie, z którym dane osób posiadających w dniu 31 grudnia 2013 r. ważne licencje pracownika ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego, wpisywane były przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji odpowiednio na listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Tym samym zdaniem Sądu ustawodawca wprowadzając ustawę o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, zrobił to z poszanowaniem konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych.
Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r., Sąd uznał go za całkowicie niezasadny. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny popartym linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 83), przy czym jedynym ograniczeniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 k.p.a. W konsekwencji przyjęcie modelu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i podstawami odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/06, z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1419/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 772/05, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1005/08 oraz z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 846/09), a wydane rozstrzygnięcie musi odnosić się do całokształtu rozpoznawanej sprawy i nie może ograniczać się do oceny zasadności zarzutów wskazanych w odwołaniu.
W związku z powyższym organy zasadnie wydały odmowną decyzję w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia, z uwagi na niespełnienie przez kandydata wymogów z art. 26 ust. 3 pkt 8 tej ustawy.
W świetle powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.