Uzasadnienie
Strona skarżąca – Powiat [...] ("Powiat"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: "BFG") z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności [...] Banku Spółdzielczego w [...] (dalej: "Bank"). Skarga została podpisana przez wicestarostę Powiatu B.F..
Zarządzeniami z 12 lutego 2020 r. strona skarżąca została wezwana do nadesłania w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, odpisu skargi dla uczestnika postępowania - Banku, oraz do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.
Pisma wzywające skarżącą do uzupełnienia ww. braków zostały doręczone 28 lutego 2020 r.
Przy piśmie z 2 marca 2020 r. adw. B. S., w odpowiedzi na ww. wezwanie Sądu, nadesłała: dowód uiszczenia opłaty od wpisu w wysokości 200 zł, odpis skargi dla uczestnika postępowania wraz z załącznikami, odpis pełnomocnictwa procesowego udzielonego adw. B. S. przez starostę Powiatu do reprezentowania strony skarżącej w niniejszej sprawie.
Zarządzeniem z 27 kwietnia 2020 r. (k. 27 - akt sądowych) wezwano pełnomocnika skarżącego – adw. B. S., do uzupełnienia – w terminie 7 dni – braków formalnych skargi, pod rygorem odrzucenia skargi, przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę – B. F. do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważnioną do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 Ppsa lub złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej lub przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B. S., oraz nadesłanie jednego odpisu skargi dla uczestnika postępowania - administratora – P. M..
Przesyłka zawierająca ww. zarządzenie została doręczona 13 maja 2020 r. pełnomocnikowi strony skarżącej - adw. B. S..
Pismem z 28 maja 2020 r. ww. pełnomocnik skarżącego nadesłała odpis skargi dla ww. uczestnika postępowania oraz wskazała, powołując się na § 13.1 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: "Regulamin"), że wicestarosta Powiatu B.F. jest osobą władną do reprezentowania strony skarżącej w czasie nieobecności starosty, co miało miejsce w dniu 24 stycznia 2020 r., tj. w ostatnim dniu upływu terminu do złożenia skargi, i oświadczenie starosty – W. D. o nieobecności w pracy 24 stycznia 2020 r., co – zdaniem pełnomocnik skarżącego – upoważniało ww. wicestarostę do sporządzenia i złożenia niniejszej skargi. Pełnomocnik skarżącego przywołała uchwały, na mocy których objęli swoje funkcje starosta i wicestarosta.
Nadto, pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że formalnie pełnomocnikiem procesowym zgodnie z art. 35 Ppsa jest ona, a wicestarosta w momencie składania podpisu pod skargą reprezentowała stronę skarżącą zgodnie ze "wskazanymi przepisami". Do pisma załączono Regulamin, uchwały, oraz oświadczenie z dnia 28 maja 2020 r. starosty – W. D., o pełnieniu przez niego w dniu 24 stycznia 2020 r. czynności poza siedzibą starostwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "Ppsa") sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.
W myśl art. 37 § 1 Ppsa pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa.
W przypadku wystąpienia tego rodzaju braku zastosowanie znajduje art. 49 § 1 Ppsa, który stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod odpowiednim rygorem. Takim rygorem w przypadku braków formalnych skargi jest rygor jej odrzucenia, a podstawą art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa.
Pomimo prawidłowo doręczonego wezwania i pouczenia, pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił ww. braku skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę – B. F.do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważniona do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 Ppsa lub złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej lub przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B. S..
W myśl art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.2020.920, dalej: "u.s.p.") "Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz".
Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy "Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd".
W związku z powyższym brzmieniem przepisów Sąd wskazuje, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją dwie linie orzecznicze odnośnie reprezentacji powiatu jako osoby prawnej jako strony skarżącej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1911/15 (publ. tego oraz innych orzeczenia sądów administracyjnych z bazy orzeczeń CBOIS, https://cbois.nsa.gov.pl) "Powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, zaś zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu powiatu ma starosta". W wyroku tym Sąd przychylił się do art. 34 ust. 1 u.s.p. jako podstawy prawnej dla starosty do reprezentowania powiatu jako skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Z kolei w postanowieniu z 7 listopada 2017 r., sygn. II GZ 812/17 NSA wskazał, że: "Z przytoczonego art. 48 ust. 1 u.s.p. wyprowadza się możliwość udzielenia przez dwóch członków zarządu albo przez jednego członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd pełnomocnictwa procesowego dla profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego, rzecznika patentowego) do reprezentowania powiatu w postępowaniu cywilnym przed sądem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 2006 r., IV CSK 176/06, LexPolonica nr 12651187). Co więcej art. 48 ust. 1 u.s.p. nie rozróżnia oświadczeń woli pojawiających się w ramach stosunku administracyjnego oraz cywilnoprawnego. Udzielenie pełnomocnictwa jest niewątpliwie oświadczeniem woli mocodawcy, które zgodnie z regułą zawartą w art. 48 ust. 1 u.s.p. mogą złożyć albo dwaj członkowie zarządu powiatu, albo jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Regułę tę należy odnieść także do udzielenia pełnomocnictwa procesowego (por. wyrok SN z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II CSK 779/13, LEX nr 1621329).
Komentowany przepis wymaga, aby oświadczenie woli dotyczyło spraw majątkowych. Sprawy majątkowe, o jakich stanowi ten przepis, to sprawy, których przedmiot ma wartość dającą się wyrazić w pieniądzu. Pojęcie "sprawa majątkowa" jest oczywiście szersze niż pojęcie mienia w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Dla przyjęcia, że sprawa ma charakter majątkowy, nie ma także znaczenia przedmiot stosunku prawnego, zawartego na podstawie złożonego oświadczenia woli (por. wyrok SN z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II PK 145/09, LEX nr 1324283). Przedmiotowa sprawa dotyczący w istocie ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości 1 547 056 zł. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem, że dochodzenie praw majątkowych, jakkolwiek tylko w sferze formalnej (złożenie pełnomocnictwa) mieści się w zakresie unormowania art. 48 ust. 1 u.s.p., traktującego o oświadczeniach woli w sprawach majątkowych".
W ocenie Sądu w sprawie reprezentacji Powiatu w niniejszym postępowaniu winien mieć zastosowanie art. 34 ust. 1 u.s.p., a nie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd reprezentowany przez NSA w cyt. wyżej wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1911/15. Sąd wskazuje, że w tym zakresie odpowiednie zastosowania znajduje uchwała siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 13 listopada 2013 r., I OPS 3/12 dotyczącą spraw ze skarg na uchwały rady gminy. Należy bowiem podkreślić, że odpowiednikiem analizowanego przez NSA w powyższej uchwale art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - jest art. 34 ust. 1 u.s.p. (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art.
31. Warszawa 2011, publ. Legalis). Jak stwierdził NSA w cyt. uchwale w przypadku gminy, która ma osobowość prawną, oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Zatem w przypadku powiatu posiadającego osobowość prawną oznacza to, że kompetencja do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym przypisana jest staroście.
W myśl art. 25 § 1 Ppsa osoba prawna ma zdolność sądową, może występować przed sądem administracyjnym jako strona, a tym samym ma zdolność do dokonywania czynności w tym postępowaniu. Przepis art. 32 Ppsa stanowiący o kręgu stron postępowania przed sądem administracyjnym musi być interpretowany łącznie z przytoczonym powyżej art. 25 § 1 Ppsa. Osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa, trzeba zatem rozważać ją w ujęciu systemowym, z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych. W myśl art. 38 Kc osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana.
Zatem, jak skonkludował słusznie NSA w wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1911/15, powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, zaś zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu powiatu ma starosta.
Tylko marginalnie Sąd dodaje, że niniejsza sprawa (dotycząca zawieszenia działalności Banku, w który Powiat ma zdeponowane środki pieniężne) nie jest w ocenie Sądu sprawą majątkową sensu stricte. Jak wskazał bowiem SN w wyroku z 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II PK 145/09, LEX nr 1324283, sprawy majątkowe, o jakich stanowi ten przepis, to sprawy, których przedmiot ma wartość dającą się wyrazić w pieniądzu. Przedmiot niniejszej sprawy nie da wprost się wyrazić w pieniądzu, nie jest to bowiem powództwo cywilne Powiatu przeciw Bankowi np. o zwrot spornych należności pieniężnych. Jest to sprawa ze skargi Powiatu na decyzję BFG dotyczącą Banku, która może dotyczyć interesu prawnego Powiatu. Nie jest to zatem sprawa majątkowa, stąd art. 48 ust. 1 u.s.p. nie znajduje zastosowania.
Wydaje się, iż podobny pogląd podziela również skarżący Powiat, który przedstawił pełnomocnictwo dla adw. B. S., podpisany jedynie przez starostę. Sąd nie kwestionuje tym samym pełnomocnictwa udzielonego przez Powiat (reprezentowany przez starostę) dla profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie zgadza się natomiast z tym, że skarżący wykazał prawidłowym pełnomocnictwem umocowanie wicestarosty do reprezentacji Powiatu.
W związku z powyższym, Sąd wskazuje, że wskazał w zarządzeniu z 27 kwietnia 2020 r. trzy alternatywne sposoby uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. bądź przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego dla osoby podpisującej skargę – B. F. do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi wraz z wykazaniem, iż jest ona osobą upoważniona do reprezentowania strony skarżącej w rozumieniu art. 35 Ppsa, bądź złożenie skargi wraz z jej odpisami podpisanej bezpośrednio przez osobą upoważnioną do reprezentacji strony skarżącej (tj. starostę), bądź przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – adw. B. S..
Zarządzenie to zostało doręczone 13 maja 2020 r. Skarżąca z kolei odpowiedziała pismem z 29 maja 2020 r., tj. po upływie 7 dni wskazanych w zarządzeniu.
Z uwagi jednak na ogłoszenie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rozporządzeniem Ministra zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 poz. 433) stanu zagrożenia epidemicznego, na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374), został zawieszony bieg terminów procesowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Powyższe zawieszenie terminów zostało uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARSCoV-2 (Dz.U. z 2020 poz. 875), a więc z upływem 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 16 maja 2020 r., a zatem z dniem 24 maja 2020 r.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie bezsporne jest, że termin siedmiodniowy upłynął bezskutecznie dopiero 1 czerwca 2020 r., a zatem strona skarżąca odpowiedziała w terminie, niemniej jednak w ocenie Sądu nie wykonała powyższego wezwania.
Odnosząc się do merytorycznych aspektów odpowiedzi skarżącej, Sąd wskazuje, że zakres pełnomocnictwa B. F., na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, wynikający z § 13 ust. 1 Regulaminu, obejmuje zadania i kompetencje starosty w zakresie kierowania starostwem w czasie nieobecności starosty, a więc czynności związane z bieżącą, wewnętrzną działalnością strony skarżącej, związaną z zarządzaniem starostwem. Potwierdza to § 1 Regulaminu, który stanowi, że określa on organizację i zasady działania Starostwa Powiatowego. Regulamin został ponadto wprowadzony uchwałą Zarządu Powiatu. Nie jest to zatem pełnomocnictwo do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, udzielone przez starostę na rzecz wicestarosty.
Regulamin nie spełnia nie spełnia zatem wymogów pełnomocnictwa z art. 35 Ppsa oraz art. 29 Ppsa.
Na marginesie Sąd podkreśla, że 24 stycznia 2020 r. nie był ostatnim dniem złożenia skargi w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z postanowień tutejszego Sądu z 15 czerwca 2020 r. sygn. VI SA/Wa 681/20 i 680/20:
"Bezsprzecznie poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 Ppsa, ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. (...) W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania problemu terminu do wniesienia skargi czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 Ppsa. Nie można mieć bowiem co do tego wątpliwości, że skrócony, siedmiodniowy termin wiąże jedynie podmiot objęty restrukturyzacją (w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae), zaś pozostali skarżący mogą korzystać z terminu trzydziestodniowego. W zakresie obliczania tego terminu należy natomiast odwołać się do innych reguł ogólnych, a wynikających z przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej: "Kpa"), także – z analogicznych powodów, jak w przypadku przepisów Ppsa – stosowanych w postępowaniu wieńczonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio. W tym zakresie normę odsyłającą zwrotnie zamieszczono w art. 11 ust. 5 ustawy o BFG.
Decyzja o zawieszeniu działalności banku podlega bowiem – poza ekskluzywnym doręczeniem bezpośrednim bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 Kpa przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji. (...) Przyjąć zatem należy, że w odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania (...). Wobec tego trzydziestodniowy ogólny termin do wniesienia skargi dla pozostałych, poza radą nadzorczą objętego banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia". Pogląd ten Sąd w całości podziela.
W tej sprawie ogłoszenie skarżonej decyzji nastąpiło [...] stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej BFG. Ostatnim zatem dniem terminu przewidzianego w art. 53 § 1 Ppsa do wniesienia skargi dla Powiatu był 17 lutego 2020 r.
Sąd podkreśla, że wezwaniem z 27 kwietnia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi precyzyjnie określił, jakie dokumenty strona skarżąca powinna złożyć, jednak strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykonała tego wezwania. Profesjonalny pełnomocnik (adwokat) mógł sam podpisać skargę, mógł także uzupełnić brak poprzez doręczenie skargi podpisanej przez starostę, jeżeli wicestarosta nie dysponował pełnomocnictwem starosty do reprezentowania Powiatu w niniejszym postępowaniu.
Wobec powyższego, dostrzeżony brak formalny skargi nie został w terminie uzupełniony.
Z tych też względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa Sąd postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.