Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 461/22

Metryka

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Skład

Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka
Sędzia WSA Tomasz Sałek

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne

Zdanie Odrębne

sędziego WSA Doroty Dziedzic-Chojnackiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 461/22

Nie podzielam stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku WSA w Warszawie z następujących przyczyn:

Przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie przez J. K. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") postanowienia była odmowa wszczęcia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE" lub "organ") postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego z 4 listopada 2021 r., dotyczącego wydania decyzji ustalającej warunki dostępu, o którym mowa w art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. z dnia 15 kwietnia 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 777 wraz z późn. zm., dalej jako "uwrust"), do infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej [...] sp. z o.o. (dalej: "[...]").

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego czy też zaskarżone skargą postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego było wadliwe, jak twierdzi (w mojej ocenie zasadnie) skarżący.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego.

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania, tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 kpa na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

W niniejszej sprawie, zdaniem Prezesa UKE, zaszły owe "inne uzasadnione przyczyny" z art. 61a § 1 kpa.

W doktrynie oraz judykaturze przykładowo przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (...); c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212).

Żaden z powyżej wskazanych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie.

Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, LEX nr 2283241, tak też A. Wróbel w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022).

Warto ponadto przywołać pogląd P. Przybysza, zgodnie z którym: "Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania [por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821]. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. [por. wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627]" (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, opublikowano: WKP 2021).

Podobnie twierdzi A. Skóra w: Karpiuk Mirosław (red.), Krzykowski Przemysław (red.), Skóra Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, opublikowano: Wyd.UW-M 2020.

Powyższe poglądy prawne, podnoszone przez powołanych powyżej przedstawicieli doktryny prawniczej i akceptowane powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w całości podzielam.

Nie podejmując zatem próby wyczerpującego określenia przypadków wypełniających niedookreślone pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. ("inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania), stwierdzić trzeba, iż pojęcie to należy interpretować zawężająco, mając na uwadze, że zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie i załatwienie sprawy, a nie uchylanie się od tego działania (tak m.in. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 listopada 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1541/19 oraz w nieprawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 1740/21).

Należy zatem zgodzić się z poglądem, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce wyjątkowo (wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 821/15, wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1625/15 publ. CBOSA) i można dodać, że jedynie wówczas, gdy po badaniu wstępnym wniosku nie ma żadnych wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone z powodu stwierdzenia, jak to ujmuje Z. R. Kmiecik, pierwotnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania adminisrtracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 211-212; cytowane za: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Warszawa 2016 r., 6 wydanie, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a., pkt 3 s. 395-396). Przesłanki te bada się, jak już zostało to wyżej zaznaczone, na etapie formalnego badania wniosku, bez potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3985/16).

W celu zatem ustalenia, czy faktycznie istnieją "oczywiste przypadki" z art. 61a § 1 kpa, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić żadnych dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał. Jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" (oczywistym "na pierwszy rzut oka") i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne. Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 (zob. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Op 633/17, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 maja 2012 r., II SA/Go 117/12, CBOSA).

Podzielić w tym kontekście należy stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 9 września 2015 r., III UK 16/15 (LEX nr 1814918), iż jako "inne przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (podobnie NSA w wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. I OSK 2101/18).

Jeżeli organ poweźmie jakiekolwiek wątpliwości, czy winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powinien uruchomić postępowanie i w jego toku szczegółowo ustalić, czy istnieją przesłanki do umorzenia (zob. m.in. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17, CBOSA; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2962/15, CBOSA). Zasadą bowiem jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa). Wyjątki od tej zasady należy wykładać ściśle, nie jest tu dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Przenosząc powyższe na niniejszą sprawę, wskazać należy, iż w skarżonym postanowieniu Prezes UKE podniósł, że postępowanie administracyjne nie mogło zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn", znanych organowi w chwili złożenia wniosku. Organ podkreślił, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o dostępie, o którym mowa w art. 27 ust. 6 uwrust. Następnie Prezes UKE przytoczył treść art. 27 ust. 1 uwrust. Organ wskazał, że z urzędu jest mu znana okoliczność, że podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu do sieci [...] w oparciu o art. 27 ust. 1 uwrust jest [...] S.A. Wynika to z przedstawionej Prezesowi UKE umowy dzierżawy sieci telekomunikacyjnej [...] zawartej 3 lutego 2020 r. zawartej pomiędzy [...] a [...] S.A. (od lipca 2021 r. [...] S.A.). Zgodnie z powyższym, zdaniem organu, beneficjentem konkursu [...] jest [...], zaś w związku z podpisaniem umowy dzierżawy - tym samym nabyciem praw do sieci telekomunikacyjnej wybudowanej z wykorzystaniem środków publicznych, [...] S.A. stał się podmiotem zobowiązanym do przestrzegania obowiązków wynikających z "Wymagań dla podłączenia gospodarstw domowych do drugiego i trzeciego konkursu w ramach działania 1.1. [...]", w zakresie zapewnienia dostępu do tej sieci.

Organ podkreślił, że [...] S.A. jest operatorem sieci dostępowej na sieci [...] Beneficjenta i przedkłada Prezesowi UKE do zatwierdzenia ofertę hurtową, tym samym jest zobowiązany do zapewnienia Dostępu.

Organ wskazał, że ani z treści wniosku, ani z dokumentów do niego załączonych nie wynika, że skarżący posiadał wiedzę, że podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu jest [...] S.A., a nie [...]. Wnioskodawca nie został powiadomiony o tym fakcie przez [...] (który nie odpowiedział na pismo Wnioskodawcy i nie wyjaśnił, że to [...] S.A. odpowiada za dostęp do jego sieci). Informacji takiej nie można również znaleźć na stronie internetowej [...]. Prezes UKE wskazał, że fakt ten będzie przedmiotem osobnych wyjaśnień z [...]. Okoliczność ta znana jest Prezesowi UKE z urzędu, gdyż został on o tym fakcie poinformowany poprzez przedłożenie przez [...] umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] S.A. oraz [...].

Dodatkowo Prezes UKE zatwierdził [...] S.A. ofertę hurtową, która zawiera postanowienia określające zasady i warunki świadczenia dostępu na sieci [...]. Wobec tego w momencie złożenia przez wnioskodawcę wniosku Prezesowi UKE znana była okoliczność, że podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu do sieci [...], w oparciu o art. 27 ust. 1 uwrust, w związku z podziałem [...] S.A. z dnia 1 lipca 2021 r., jest [...] S.A.

W ocenie Prezesa UKE na podstawie wniosku oraz faktów znanych z urzędu można jednoznacznie stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 61a § 1 pkt. 1 i 2 kpa i postępowanie nie może być wszczęte przez Prezesa UKE na skutek zaistnienia przeszkody przedmiotowej (znanej Prezesowi UKE już w chwili złożenia wniosku) w postaci żądania przez wnioskodawcę dostępu od podmiotu nieuprawnionego w sprawie, tj. beneficjenta – [...].

A zatem organ w skarżonym postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania – jak widać z przytoczonej argumentacji zawartej w samym postanowieniu - dokonywał ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, ustalając np., że:

1. a. [...] zawarła umowę dzierżawy sieci objętej wnioskiem z [...] S.A.;
2. b. nastąpił podział spółki [...] S.A. i z dniem 1 lipca 2021 r. właściwym podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu do sieci [...] jest [...] S.A.

Organ dokonał także w skarżonym postanowieniu wykładni prawa materialnego (tj. art. 27 uwrust) i procesowego w zakresie ustalenia innej niż wnioskodawca strony postępowania, które kwestionuje w skardze skarżący. Tymczasem, jak wskazano wcześniej, przesłanki z art. 61a § 1 kpa bada się na etapie formalnego badania wniosku, tylko wtedy, gdy nie ma potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3985/16). Tak w niniejszej sprawie nie było – organ dokonał bowiem w skarżonym postanowieniu swojej wykładni przepisów prawa materialnego – tj. uwrust, do czego na etapie wstępnym nie był uprawniony.

Dlatego, moim zdaniem, czynności dokonane przez organ wykraczają poza tzw. wstępną ocenę wniosku przewidzianą w art. 61a kpa. Mogą one mieć miejsce jedynie we właściwym postępowaniu administracyjnym.

W celu dokonania takich ustaleń, jak zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, organ winien był – zgodnie z przywołanymi orzeczeniami oraz poglądami doktryny – wszcząć postępowanie administracyjne. Sprawa analizy treści umowy dzierżawy sieci zawartej przez [...] z [...] S.A. (o ile ona w ogóle została zawarta i jeżeli dotyczyła sieci wnioskowanej przez skarżącego – w aktach sprawy brak bowiem tej umowy) oraz podziału spółki [...] S.A. z dniem 1 lipca 2021 r. (o ile w ogóle taki podział nastąpił, bo w aktach brak jest również jakichkolwiek dokumentów uwiarygadniających twierdzenia organu) objęte być powinny postępowaniem dowodowym. Na pewno zaś nie były w niniejszym postępowaniu oczywiste oraz wymagały dodatkowej analizy prawnej, którą organ w niniejszej sprawie próbuje przeprowadzić szczątkowo w skarżonym postanowieniu i szerzej w odpowiedzi na skargę, a nie – jak powinno być – w wydanej przez siebie decyzji.

Powyższe winno być zatem przedmiotem rozstrzygania po prawidłowym przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, w tym dowodowego. Ocena i weryfikacja twierdzeń skarżącego odnośnie wpływu zawartej przez [...] z [...] S.A. umowy dzierżawy (jeżeli w ogóle ta umowa została zawarta i jeżeli dotyczy sieci wnioskowanej przez skarżącego – a przy braku tej umowy w aktach sprawy ani sąd, ani skarżący nie może tego zweryfikować) oraz podziału spółki [...] S.A. (o ile ten nastąpił – a przy braku dowodów w aktach sprawy ani sąd, ani skarżący nie może tego zweryfikować) na odmienność postulowanego przez niego rozstrzygnięcia Prezesa UKE powinna odbyć się na etapie merytorycznego, a nie wstępnego rozpoznania sprawy przez organ.

Organ podkreślił, że określone okoliczności znane mu były "z urzędu". W myśl art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Organ powyższego obowiązku zakomunikowania stronie zaniechał w tej sprawie, czym naruszył także powyższy przepis. Przypomnieć przy tym organowi należy, że "Fakty znane organowi z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu" (wyrok NSA z 13 października 2010 r. sygn. I OSK 771/10, LEX nr 745319 - wyrok z dnia 13 października 2010 r.).

Przy takim jak w niniejszej sprawie postępowaniu organu skarżący w ogóle nie mógł ustosunkować się do tych faktów. Podkreślić przy tym należy, że moim zdaniem zakomunikowanie znanych z urzędu organowi faktów może nastąpić wyłącznie w toku właściwego postępowania administracyjnego, a nie w jego wstępnej fazie.

Jak słusznie także podniósł NSA w wyroku z 10 września 2020 r., sygn. II OSK 1064/20: "Bez znaczenia dla tej oceny są bowiem wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej okoliczności związane z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako te, które były znane organom z urzędu. Istotne jest to, że ze stosownym wnioskiem wystąpili skarżący, co obliguje organy administracyjne do jego załatwienia w sposób przewidziany prawem (...). Czym innym jest okoliczność znana organowi z urzędu, a czym innym konieczność załatwienia wniosku celem wypowiedzenia się w zakresie jego zasadności".

Wobec powyższego, brak było, w mojej ocenie, oczywistej "na pierwszy rzut oka" przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tym bardziej, że skarżący nie miał ani możliwości weryfikacji ustaleń organu odnośnie stanu faktycznego "znanego organowi z urzędu", a dodatkowo nie zgadza się z jego oceną prawną przedstawioną przez organ. Tym samym bezpodstawne było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, który, moim zdaniem, Prezes UKE naruszył w sposób mogący mieć wpływ na wynika sprawy, podczas gdy rzeczą organu było wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia pełnego wszystkich okoliczności sprawy.

W mojej ocenie organ powinien zatem wszcząć postępowanie administracyjne. Jak wskazano powyżej, dopiero potem, tj. po wszczęciu postępowania, w razie ewentualnego negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania merytorycznego sprawy (które de facto Prezes UKE częściowo już przeprowadził) organ może (ale nie musi) zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania.

Podsumowując, moim zdaniem, skarżone postanowienie winno być na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylone.