Uzasadnienie
M. K. dnia [...] października 2000r. skierował do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wniosek o dopuszczenie go do konkursu kwalifikacyjnego dla kandydatów oraz o dokonanie wpisu na listę aplikantów. Do wniosku załączył niezbędne dokumenty w tym odpis dyplomu ukończenia studiów oraz rekomendacje i opinie.
Na posiedzeniu dnia [...] grudnia 2000r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą [...] odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę aplikantów Izby Adwokackiej w [...]. W uzasadnieniu powołała wyniki konkursu na aplikację adwokacką, który odbył się zgodnie z zasadami określonymi uchwałą Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 1999r. - Regulamin w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich oraz w oparciu o uchwałę Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. ustalającą, że w wyniku przeprowadzonego w 2000r. konkursu na aplikację adwokacką wpisanych na listę aplikantów Izby zostanie 20 osób. Podkreślono, że wnioskodawca nie osiągnął wystarczającej liczby punktów pozwalającej umieścić go na pozycji 1 – 20 listy kwalifikacyjnej. W wyniku tajnego głosowania, przy obecności 13 członków ORA, 12 głosami na podstawie art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze – p.o a. (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami) przyjęła uchwałę o odmowie wpisania M. K. na listę aplikantów adwokackich Izby [...].
W złożonym do Naczelnej Rady Adwokackiej odwołaniu M. K. domagał się alternatywnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] oraz wydania decyzji w przedmiocie wpisania wnioskodawcy na liste aplikantów adwokackich ewentualnie uchylenia wskazanej uchwały jako podjętej z naruszeniem uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r., ustawy – Prawo o adwokaturze, Kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej, a także Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 (Dz. U. z 1977r. Nr 38, poz. 169) i naruszającej jego interes prawny. W obszernym uzasadnieniu złożonego odwołania M. K. wskazał, iż zaskarżona uchwała ORA w [...] naruszyła następujące przepisy skutkujące nieważnością postępowania:
- - art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie §§3, 5 pkt 1 i pkt 2., 7 oraz 8 uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r. i zastosowanie pkt 1 i następnych uchwały z dnia [...] września 2000r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką w Izbie Adwokackiej w [...] w 2000r. które to jako akty wewnętrzne korporacyjne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego,
- - art. 65 ust. 1, art. 22 oraz art. 17 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 75a u.o a. oraz przepisów uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej i Okręgowej Rady Adwokackiej wskazanych wyżej,
- - art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 oraz z art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych ratyfikowanego przez RP w dniu 3 marca 1977 bez zastrzeżeń poprzez zastosowanie przepisów wskazanych wyżej.
Ponadto skarżący zarzucił uchwale ORA w [...] z dnia [...] grudnia 2000r. naruszenie przepisów stanowiących podstawę do uchylenia przedmiotowej uchwały:
- - art. 68 § 2, art. 104 § 1 i 2, art. 107 i 109 Kpa,
- - art. 58 pkt 12 lit. j) Prawa o adwokaturze poprzez zastosowanie pkt 1 i nastepnych uchwały ORA z dnia [...] września 2000r. w sprawie konkursu na aplikację adwokacką w Izbie Adwokackiej w [...] w 2000r. oraz art. 45 pkt 3 p.o a. Poprzez zastosowanie § 10 pkt 3 uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r. i art. 12 pkt 1 i pkt 2 ustawy p.o a.
- - § 5 pkt 2, §7, §8, §9, §10 pkt 1 i pkt 4 oraz § 11 uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] czerwca 1999r.
Naczelna Rada Adwokacka uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2001r. odwołanie M. K. pozostawiła bez uwzględnienia. Naczelna Rada uznała, że ORA w [...] przeprowadziła konkurs na aplikację adwokacką zgodnie z zasadami określonymi Regulaminem konkursu uchwalonym, przez NRA. Punktacja, którą uzyskał wnioskodawca nie pozwoliła, ze względu na ograniczoną liczbę miejsc, na zakwalifikowanie go do wpisu na listę aplikantów Izby [...].
Skarżący, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wniósł od uchwały NRA odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Uchwale zarzucił, że została podjęta z naruszeniem przepisów powołanych już wcześniej w odwołaniu od uchwały ORA w [...] i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub ewentualnie jego uchylenia.
Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001r. nie podzielił stanowiska skarżącego i nie uwzględnił odwołania. Jak stwierdził w uzasadnieniu, odwołanie nie zawiera zarzutów podważających rozstrzygnięcie i stan faktyczny ustalony w zaskarżonych uchwałach. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że organy samorządu adwokackiego w sposób sprzeczny z prawem wprowadziły ograniczenie liczby miejsc na aplikację adwokacką.. Konstytucyjne prawo każdego obywatela do wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza, że każdy bez ograniczenia może wykonywać wybrany zawód adwokata. Uzależnione to jest od przyjęcia kandydata w poczet korporacji adwokackiej oraz od potrzeb społecznych na tego rodzaju usługi. Dlatego, zdaniem organu, przepis art. 68 ust. 3 Prawa o adwokaturze wprowadza ograniczenie w możliwości wykonywania zawodu adwokata. Ustawodawca upoważnił zgromadzenia poszczególnych izb w art. 40 ust. 4 p.o a. Do określenia minimalnej i maksymalnej liczby członków izb adwokackich, a między liczbą adwokatów wykonujących zawód a liczba aplikantów istnieje ścisła współzależność.
Ograniczenie liczby adwokatów wykonujących zawód w danym okręgu, powoduje konieczność ustalenia przez Radę takiej liczby aplikantów, aby po odbyciu aplikacji adwokackiej, mogli zostać wpisani na listę adwokatów. Nadto Rada ponosi odpowiedzialność za właściwą organizację szkolenia aplikantów i dla zapewnienia odpowiednich patronów, zajęć praktycznych w kancelariach adwokackich, sądach, prokuraturach, kancelariach notarialnych o organach administracji określono w ustawie obowiązek przeprowadzenia konkursu dla osób ubiegających się o wpis na listę aplikantów. Przyjęcie bez ograniczeń wszystkich chętnych czyniłoby niemożliwym zapewnienie im nie tylko warunków szkolenia ale także uzyskania w przyszłości wpisu na listę adwokatów. Skoro zatem sposób przeprowadzenia konkursu i dokonana ocena wyników przez komisję konkursową jest prawidłowa – brak jest zdaniem Ministra, przesłanek do kwestionowania odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze M. K. wniósł o unieważnienie bądź o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2001r. utrzymującej w mocy zaskarżone, a opisane wyżej, uchwały samorządu adwokackiego. Zarzucił, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów Kpa. oraz przepisów prawa materialnego powoływanych już wcześniej przez skarżącego w składanych przez niego odwołaniach, a także to że Minister nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarga, w ocenie organu, nie zawiera żadnych zarzutów, a postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o uchwalone przez organy samorządu adwokackiego regulaminy, w szczególności na podstawie przyjętego na mocy art. 58 pkt 12 lit. j) p.o a. przez NRA regulaminu w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich. Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady wyboru i wykonywania zawodu jest chybiony, a zainteresowany nie wykazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Na rozprawie w dniu [...] listopada 2001r. skarżący podtrzymując skargę ograniczył jej zarzuty do niekonstytucyjności wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, cofając zarzuty naruszenia przez zaskarżoną decyzję i uchwały NRA i ORA w [...] przepisów Kpa. Skarżący wniósł również o wydanie wyroku przyznającego uprawnienie do wpisu na listę aplikantów adwokackich i odbywania aplikacji adwokackiej w Izbie Adwokackiej w [...].
Naczelna Rada Adwokacka dopuszczona do udziału w sprawie wniosła o oddalenie skargi w całości. Zarzuty zgłoszone przez skarżącego Rada uznała za nieuzasadnione. Ograniczenia osób przyjmowanych na aplikację adwokacka znajdują jednoznaczna podstawę prawną w art. 40 pkt 4 p.o a. w związku z art. 38 p. o a. Z dostateczną precyzja ustawa określa też sposób działania organów samorządu adwokackiego przy dokonywaniu wpisu na listę aplikantów adwokackich, bowiem jak stanowi art. 75a ustawy p.o a. okręgowe rady adwokackie rozstrzygają o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu, a zasady przeprowadzenia tego konkursu określają zgodnie z art. 58 pkt 12 lit.j Naczelna Rada Adwokacka. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wywodzi Naczelna Rada Adwokacka, realizując kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z obowiązującym prawem powinien badać zgodność istniejących zasad dokonywania wpisów na listę aplikantów adwokackich z postanowieniami ustawy, a takie badanie przesądzałoby o legalności działania organów samorządu adwokackiego.
Tymczasem skarżący dopatruje się w zaskarżonych aktach rażącego naruszenia prawa i działania bez podstawy prawnej nie dlatego, że kwestionowane akty pozbawione SA podstawy prawne, lecz że istniejące w ustawie unormowania są albo wadliwe z punktu widzenia techniki legislacyjnej, że nie mogą być stosowane albo że SA sprzeczne z art. 87 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 22 i 17 ust.3 w związku z art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, badanie zaskarżonych decyzji poprzez badanie zgodności z Konstytucją ustawowych podstaw wydanych aktów nie mieści się w kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zmianami) postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy przepis art. 58 pkt 12 lit j ustawy z dnia 26 maja 1982r. –prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zmianami) jest zgodny z art..17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 oraz art. 87 Konstytucji RP oraz czy art. 40 pkt 4 ustawy prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 2, art. 17 ust. 1, w związku z art. 17 ust.2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 65 ust.1 oraz art. 87 Konstytucji RP w zakresie pozwalającym na ustalanie maksymalnej liczby członków izby adwokackiej, w tym liczby aplikantów adwokackich. Podjętym postanowieniem zawieszono również postępowanie przed NSA. Dnia 18 lutego 2004r. w związku z wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny ustała przyczyna zawieszenia postępowania i Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2004r. podjął zawieszone postępowanie i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2004r. Skarżący podtrzymał żądanie skargi domagając się ostatecznie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości i uchylenia uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej i Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] opisanych w skardze, a także uznania uprawnienia skarżącego do wpisu na listę aplikantów adwokackich w Izbie krakowskiej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 634 zł sprecyzowanej na rozprawie w dniu 1 lipca 2004r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do prowadzenia w trybie art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- p.p.s.a.(Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje.
Rozpoznając sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wskazanych uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej i Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], w świetle wydanego dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02 przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, skarga jest uzasadniona.
Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że art. 40 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz. 1058 ze zmianami) jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczeniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Orzekł również, iż art. 58 pkt 12 lit. j ustawy p.o a. jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia.
Mając na uwadze, że wydana na podstawie art. 58 pkt 12 lit j ustawy p.o a. uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 1999r. nr [...] w sprawie Regulaminu w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów adwokackich została wydana na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego - bez ustawowego upoważnienia, jak również, że uchwała Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. ustalająca limit 20 miejsc dla aplikantów adwokackich w 2000r. podjęta z upoważnienia art. 40 pkt 4 ustawy p.o a. którego sprzeczność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny należało przyjąć, że z tych powodów zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2001r. i uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2000r. nie mogą się ostać. Przeprowadzony, w oparciu o przywołany Regulamin i przyjęte nim zasady, konkurs oraz ustalenie limitu 20 miejsc na aplikację w 2000r. w Izbie [...] miały decydujący wpływ na podjętą w oparciu o jego wyniki uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], a następnie uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej i zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości.
Stosownie do art. 145a § 1 Kpa. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucja aktu normatywnego będącego podstawą rozstrzygnięcia, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. `145 § 1 pkt 1b) ustawy p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak więc ponieważ rozstrzygnięcia w sprawie oparte są na niekonstytucyjnym przepisie, co mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości i uchwały samorządu adwokackiego, które utrzymała ona w mocy.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o uznanie uprawnienia skarżącego do wpisu na listę aplikantów adwokackich w Izbie [...] na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. to należy stwierdzić, że wskazany przepis nie może mieć tu zastosowania. Jak stanowi art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Dyspozycja dotyczy więc wyłącznie wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie sąd oceniał prawidłowość wydania decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości i decyzji wydanych w formie uchwał przez kolegialne organy samorządu adwokackiego, tak więc sąd nie kontrolując innego niż decyzja rozstrzygnięcia – aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie mógł orzec zgodnie z żądaniem wniosku i w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.