Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 756/10

Uzasadnienie

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD lub organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego 2010 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a i c oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej przywoływana jako u.t.d.), jak również na podstawie przepisów Lp. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD lub organ I instancji) z [...] listopada 2009 r., którą nałożono na A. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) karę pieniężną w łącznej kwocie 10.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

1. 1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru – 5000 zł (art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. i Lp. 2.9. pkt 1 załącznika do tej ustawy),
2. 2) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych - 5000 zł (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. i Lp. 2.9. pkt 3 załącznika).

Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia wynikające z przeprowadzonej [...] sierpnia 2009 r. w W. na ul. [...] kontroli drogowej pojazdu samochodowego [...] nr rej. [...]. Kierujący pojazdem P. T. H. okazał do kontroli, dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, zaświadczenie potwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 1-5 u.t.d. oraz świadectwo legalizacji taksometru, wydruk z kasy fiskalnej, wypis nr [...] z licencji nr [...] (ważnej do [...] grudnia 2054 r.) na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób przez skarżącą spółkę A. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu wymienionego pojazdu został umieszczony baner – urządzenie techniczne z napisem [...] i numerem telefonu [...]; z przodu i z tyłu baneru znajdowały się lampy z tym numerem. Urządzenie to nie było podświetlone, lecz posiadało instalację elektryczną.

W kontrolowanym pojeździe zamontowana była również kasa rejestrująca [...] i taksometr fiskalny [...]. Kasa i taksometr połączone były ze sobą przewodami. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Zeznał on m.in., że zawarł ze spółką A. umowę o współpracy od listopada 2008 r. i na co dzień wykonuje na jej rzecz przewozy drogowe osób, na dachu ma zainstalowany baner reklamowy z napisem [...], a kasa i taksometr są połączone ze sobą przewodami, samochód w tym stanie otrzymał od spółki, zaś zlecenia otrzymuje z centrali drogą radiową.

W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną 10.000 złotych z uwagi na naruszenie przez nią art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. tj. za umieszczenie lub używanie w pojeździe taksometru (5.000 zł) oraz umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niespornie wynika, że doszło do ww. naruszeń. Organ nieuwzględnił wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę, uznając, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone podczas kontroli i w trakcie postępowania administracyjnego.

W odwołaniu skarżąca spółka, wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 5 lit a i lit c. Jej zdaniem w toku postępowania materiał dowodowy nie został wyczerpująco zgromadzony, bowiem nie wskazywał on na przewóz okazjonalny osób - w pojeździe w chwili kontroli przebywał jedynie kierowca, nie było żadnych pasażerów. Nadto podniosła, że decyzja WITD został sporządzona i podpisana przez osobę, która przeprowadziła kontrolę, co w jej ocenie naruszało przepis art. 24 k.p.a., gdyż osoba ta winna jej zdaniem zostać na jego podstawie wyłączona od rozstrzygania niniejszej sprawy. Odnosząc się do przepisu rozporządzenia uznała, że jest on niezgodny z przepisami ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza jej umocowanie. Nadto poddała w wątpliwość zgodność art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, iż stwierdzone naruszenia miały miejsce i w związku z tym należało wymierzyć za nie stosowne kary pieniężne. GITD podał, że istotnie w kontrolowanym pojeździe prócz kierowcy nie było żadnych pasażerów, niemniej jednak zarówno z faktu posiadania przez skarżącą spółkę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, jak i z oznaczenia samego pojazdu oraz z wydruku z kasy fiskalnej znajdującej się w tym pojeździe wynika, że w dniu kontroli przedmiotowym pojazdem wykonywany był transport drogowy osób.

Zatem było niesporne i wynikało to z akt, że w kontrolowanym pojeździe - niebędącym taksówką osobową, zamontowany był taksometr oraz na jego dachu znajdowała się lampa - podświetlany baner reklamowy, co naruszało przepis art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. Odnośnie zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej oraz wątpliwości co do zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów, organ podniósł, że nie jest władny badać i rozstrzygać tego typu kwestii w zakresie przydzielonych mu kompetencji. Odpierając zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. podał, że fakt przeprowadzenia przez konkretnego pracownika kontroli pojazdu, a następnie w oparciu o jej wyniki wydania decyzji administracyjnej, nie rodzi między skarżącą spółką a tym pracownikiem żadnego stosunku prawnego, który byłby podstawą do wyłączenia tego pracownika. Inspektor, jako przedstawiciel organu powołanego do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego, nałożył stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.t.d. karę pieniężną. W ocenie organu oczywistym jest, że kontrolujący inspektor ma prawo nałożyć karę po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w oparciu o ustalenia kontrolne.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji zgłoszonych przez skarżącą spółkę wniosków dowodowych, organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że wykonywanie przez skarżącą spółkę zarobkowego przewozu osób zostało ustalone na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji.

Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że zostały podjęte kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły działalności.

Spółka A. składając obszerną skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła jej:

1. 1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. - bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 tej ustawy zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c ustawy na podstawie protokołu kontroli. Ponadto obecnie w art. 89 ust. 5 ustawy ustawodawca nie zawarł umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas, gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy,
3. 3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r., poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia, gdyż kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie stronę skarżącą (udostępniał dokumenty, pojazd, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego,
4. 4. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez inspektora transportu drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół stanowiący podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, był świadkiem tej kontroli i podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji,
5. 5. naruszenie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy postanowienie to jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.,
6. 6. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony - organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony;
7. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
8. 7. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez WITD,
9. 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez WITD,
10. 9. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego,
11. 10. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji.

Skarżąca wniosła:

1. 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
2. 2. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.,
3. 3. na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
4. 4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty oraz wnioski zawarte w dotychczasowym stanowisku wyrażonym w decyzji poprzedzającej złożenie skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., przywoływana także jako p.p.s.a.), sądy administracyjne badają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę w tej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] listopada 2009 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego, na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiących w sprawie niniejszej materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu Sądu.

W tej sprawie – w ocenie Sądu – zawieszenie postępowania nie jest celowe, skoro strona skarżąca posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją przepisy prawa. Zarówno bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jak też ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania (por. art. 145a k.p.a. oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli – [...] sierpnia 2009 r. skarżąca spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. Przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącej Spółki, na co wskazuje w szczególności treść zaświadczenia z [...] kwietnia 2008 r. wystawionego przez A. Sp. z o.o., jak również zeznanie złożone przez kierowcę.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...] wydanej spółce A.).

Licencja ta niewątpliwie nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem została prawidłowo uznana przez organy za uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej".

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

1. a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
2. b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,
3. c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te bowiem ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych protokołem kontroli z [...] sierpnia 2009 r. Dodatkowo kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że na co dzień wykonuje przewozy drogowe osób na rzecz skarżącej spółki, na dachu ma zainstalowany baner reklamowy z napisem [...], a w pojeździe znajduje się taksometr marki [...] sprzężony z kasą fiskalną. Treść protokołu kontroli i wzmiankowanych zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.

Należy dodać, że wbrew zarzutowi skargi na tle zastosowania przez organy art. 18 ust. 5 lit. c ustawy w sprawie nie ustalono zamontowania na dachu podświetlanej lampy, tylko wymienionego wyżej urządzenia technicznego, które nie było podświetlone, lecz posiadało instalację elektryczną. Fakt niepodświetlenia (czy niepodłączenia) urządzenia podczas kontroli pozostaje bez wpływu na stosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy, skoro przepis ten zabrania wyłącznie umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i nie wspomina nic o aktywności tych urządzeń w postaci podświetlenia.

W świetle tego przepisu nie ma znaczenia po co urządzenie to zostało zainstalowane. Jego celem jest natomiast zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Innymi słowy celem omawianego unormowania jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego tak jak taksówką. Temu celowi odpowiada też zakaz umieszczania i używania w pojeździe do przewozów okazjonalnych taksometru, przy czym podkreślenia wymaga, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., gdyż służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania, według ustalonej taryfy, należności za wykonywany taksówką przewóz osób (por. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r. II GSK 911/08 i z 16 grudnia 2009 r. II GSK 202/09).

Ustalając na podstawie prawidłowo zebranych dowodów fakt zamontowania w pojeździe ww. drogomierza marki [...] połączonego przewodem elektrycznym z kasą fiskalną, organy miały w tej sytuacji prawo do zastosowania w sprawie art. 18 ust. 5 lit. a. ustawy. Zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, skarżąca nie podała na czym konkretnie to opiera.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy z Konstytucją. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Nie ma przy tym racji strona skarżąca podważając zasadność przesłuchania w toku kontroli kierowcy pojazdu w charakterze świadka. Wszak poza sporem pozostaje, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji nr [...], a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka A., zaś kierowca, stosownie do umowy o współpracy gospodarczej ze spółką, wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. Strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika (art. 28 k.p.a. i nast.).

Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, choć niewątpliwie stronę reprezentował, nie mógł być też przesłuchany w takim charakterze. Mógł natomiast być - jako istotny uczestnik czynności kontrolnych, a dodatkowo osoba zaangażowana na zasadzie współpracy w działalność transportową spółki - przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. Stosownie do art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka (za wyjątkiem podmiotów szczegółowo wymienionych w tym przepisie, do których ww. kierowca się nie zalicza, tak samo jak nie zalicza się do osób, które nie mogą być świadkami – por. art. 82 k.p.a.).

Z drugiej strony, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także oprócz zeznań kierowcy m.in. zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w tej sprawie, mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy.

Akcentowany w skardze art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą niewątpliwie postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. Zważyć jednak należy, iż faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d., gdyż nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte w niej na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów u.t.d. - a to enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karne lub karno - skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Dopiero poza tym wymieniony przepis art. 75 ustawy stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w sprawach szczegółowo w nim wymienionych. Tak też należy rozumieć sposób jego stosowania. W tej sytuacji podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 (...)" ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy.

Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., bo przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli należy wskazać, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki – pkt 1, względnie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (...) – pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora transportu drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań.

W świetle art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. u.t.d., tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 tej ustawy). Powód wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W tej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną inspektora C. P., który wcześniej przeprowadził kontrolę ww. pojazdu skutkującą tą decyzją. W szczególności jako dokonujący kontroli nie może być uznawany za jej świadka – jak wywodzi (bezpodstawnie) skarżąca w uzasadnieniu skargi.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] sierpnia 2009 r. przez skarżącą spółkę z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych.

Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.