Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 778/14

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. W dniu [...] października 2012 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek T. Sp. z o.o., (nazywana dalej: "Spółką", "Skarżącą") o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w T., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010r. nr [...]. Przedmiotową decyzją Minister Finansów, dalej również: MF lub organ, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku T. Sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w T. W uzasadnieniu swojego wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała, iż zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na fakt wydania w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej: TSUE, wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Strona odwołała się do treści przedmiotowego wyroku TSUE wskazując, że "orzeczenie TSUE w sprawie F. i inni dotyczy wykładni w zakresie charakteru zaskarżonych norm prawa krajowego, a konkretnie przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, w odniesieniu do dyrektywy nr 98/34/WE". W jej ocenie TSUE przyznał zaskarżonym normom, a właściwie co do zasady przepisom ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, potencjalny charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przytoczony powyżej wyrok został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r.
3. 2. Z uwagi na fakt, iż z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej wystąpił uprawniony podmiot, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki skutkujące odmową wznowienia postępowania, MF postanowieniem o nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną w celu przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 243 § 2 Ordynacji podatkowej.
4. 3. Po przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek wznowienia Minister Finansów nie stwierdził istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej i tym samym - stosownie do art. 245 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.
5. 4. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. W przedmiotowym odwołaniu Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:
6. a) art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie mimo jego technicznego charakteru, na który, w opinii Strony, w sposób jednoznaczny wskazuje wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i w konsekwencji błędne umorzenie postępowania wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych,
7. b) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pktl 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L.98.204.37, z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych "nieobowiązującego w zw. z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego".

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej złożonej przez Izbę Celną w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 560/12, którego to rozstrzygnięcie, w opinii Strony, będzie miało znaczenie prejudycjalne w przedmiotowej sprawie.

5. Z uwagi na fakt, iż w ocenie organu, nie wystąpiła przesłanka obligująca do zawieszenia postępowania, po rozpatrzeniu wniosku Strony z dnia [...] sierpnia 2013 r., postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Minister Finansów odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, organ wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając przedmiotowe postanowienie.

Natomiast decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzja ta została doręczona Stronie w dniu 22 października 2013 r.

1. 6. W dniu 30 października 2013 r. do organu wpłynęło zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego, nadane za pośrednictwem poczty w dniu 28 października 2013 r.

Strona zarzuciła wydanemu postanowieniu: "naruszenie art. 125 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie okoliczności w sposób oczywisty uzasadniających zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi kasacyjnej złożonej przez Izbę Celną w G. z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 560/12, którego rozstrzygnięcie, wbrew twierdzeniu organu, będzie miało istotne znaczenie dla niniejszego postępowania".

Mając powyższe na względzie, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania.

1. 6. Minister Finansów postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie prowadzone w związku z ww. zażaleniem, ponieważ z uwagi na zakończenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji, postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe. Postanowienie to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało doręczone Stronie w dniu 27 grudnia 2013 r.
2. 7. W dniu 29 stycznia 2014 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęła skarga Strony na ww. postanowienie, nadana w urzędzie pocztowym w dniu 27 stycznia 2014 r.

W skardze Skarżąca zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. - art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie okoliczności "w sposób oczywisty" uzasadniających zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 560/12,
2. - art. 208 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenia sprawy.

1. 8. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
2. 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.
4. 4. Podstawę prawną wydania skarżonego postanowienia stanowił przepisy art. 233 § 1 pkt 3 a w zw. z art. 208 § 1 i art. 239 O.p. oraz art. 8 u.g.h. Ostatni z wymienionych przepisów do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych nakazuje stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Z powyższych względów organ odwoławczy, umarzając postępowanie odwoławcze powołał się na art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 239 O.p. Przepisy wskazane wyżej stanowią, że organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania władny jest orzec o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie albowiem w związku z tym, że Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Decyzja ta, Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, została doręczona Stronie w dniu 22 października 2013 r. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, wynika więc, że pomiędzy wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2013 r., w którym organ odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, a wydaniem zaskarżonego postanowienia nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, którą organ w postępowaniu zażaleniowym był zobowiązany uwzględnić.

Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania rozstrzygnięcia przez organ w I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia organu I instancji, a wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

Powyższe stanowisko, co do obowiązków organu odwoławczego, można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach: WSA w Krakowie, wyrok z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09, w którym Sąd wskazał, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej.

Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie, uznając w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II SA/Wa 458/10: "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania".

Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie.

5. Należy zauważyć, że przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie określają przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 208 O.p., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje co do zasady, gdy brak jest podstaw prawnych merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego czy też podatkowego. Skład orzekając podziela przy tym pogląd wyrażony orzeczeniem NSA z 31 stycznia 2014 r., I FSK 2954/13, że: "Określona w art. 208 § 1 oraz art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p. przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty".

Przekładając powyższe na realia rozpatrywanej sprawy w związku z faktem, iż postępowanie główne w przedmiocie uchylenia decyzji zostało ostatecznie zakończone, organ trafnie uznał, iż brak jest powodów do prowadzenia postępowania incydentalnego dotyczącego wniosku o jego zawieszenie. Wobec powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 208 O.p. jest nieuzasadniony.

Sąd podziela przy tym i przyjmuje jako własną ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., w sprawie I SA/Kr 1487/12 o bardzo zbliżonym do rozstrzyganego stanie prawnym: "Gdy nie ma już przedmiotu zawieszenia, jakim jest toczące się postępowanie odwoławcze zakończone decyzją ostateczną, bezprzedmiotowym - w myśl art. 208 O.p. - staje się rozstrzyganie zażalenia na odmowę zawieszenia tegoż postępowania. Tym samym organ odwoławczy powinien, na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 239 O.p., umorzyć postępowanie zażaleniowe".

1. 6. Wobec powyższego iż w tym stanie sprawy, dalsze prowadzenie postępowania przez organ w sprawie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego zakończenie, a tym samym jego bezprzedmiotowość, było bezzasadne, na uwagę nie zasługuje zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 O.p. zgodnie z którym organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
2. 7. Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.