Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8170/22

Uzasadnienie

Pismem z 27 czerwca 2016 r. B., J. i G. K. wnieśli skargę do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na działalność rzeczoznawcy majątkowego M.C., która jak wskazano w skardze na ich zlecenie wykonała wycenę dwóch obiektów (działka zabudowana i niezabudowana). W ich ocenie w wycenach otrzymanych od rzeczoznawcy było szereg pomyłek, nieprawidłowości i innych elementów wskazujących na brak należytej rzetelności a przedstawione jako wynik wycen wartości nieruchomości zostały bardzo zaniżone w stosunku do ich realnej wartości. Do skargi dołączono kopię kwestionowanej opinii w której Cel opinii został określony jako "Oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej do celów rozliczeń majątkowych i skarbowo-podatkowych", natomiast zakres opinii obejmował:

1. - nieruchomość gruntową zabudowaną domem mieszkalnym jednorodzinnym wg dwóch wariantów wyceny tj.
2. 1) oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, oraz 2) oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki [...] z uwzględnieniem jej podziału na 2 równe części tj. część [...] zabudowanej domem mieszkalnym i [...] niezabudowanej,
3. - niezabudowanej, składającej się z działki nr [...] dla optymalnego sposobu zagospodarowania, przy uwzględnieniu odrolnienia gruntu i uzyskania warunków zabudowy związanych z ulokowaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Po usunięciu uchybień ww. pisma wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie odpowiedzialności zawodowej wobec ww. rzeczoznawcy majątkowego o czym powiadomiono wnoszących skargę na działalność rzeczoznawcy majątkowego.

W dniu 19 września 2016 r. Przewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) wyznaczył zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W toku postępowania Skarżąca składała wyjaśnienia gdzie wskazywała m.in., iż wykonywała powoływaną w skardze na nią opinię/opracowanie na zlecenie kilku osób będących spadkobiercami, które są ze sobą skłócone i mają dwa odrębne interesy faktyczne gdzie celem jednej grupy jest spieniężenie nieruchomości a dla drugiej grupy nieruchomość ma wartość sentymentalną. Skarżąca wyjaśniała przy tym, iż swoją opinię opierała na danych dotyczących wycenianych nieruchomości przede wszystkim w oparciu o przedstawione jej dokumenty po których okazaniu w trakcie oględzin nikt z zainteresowanych zleceniodawców nie oponował co do ich ewentualnej prawidłowości (w szczególności co do metrażu). Wyjaśniła także, iż w przygotowanym opracowaniu inaczej niż przy stricte operacie szacunkowym nie dokonano wyceny jednej nieruchomości lecz oszacowano szereg wartości dla kilku alternatywnych wariantów zgodnie z wytycznymi zleceniodawców przy czym nie zawarto tutaj pisemnej umowy lecz wszelkie ustalenia przekazywane były w formie ustnych zleceń, które ulegały następnie modyfikacjom. Okoliczności te w ocenie skarżącej wskazują, iż zlecona praca polegała w zasadzie na doradzaniu stronom w celu wypracowania optymalnej decyzji co zrobić ze spadkiem.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustalona w sprawie sporządziła protokół z każdego posiedzenia w sprawie w tym protokół końcowy (vide k. 86-90 akt adm.) oraz poza posiedzeniami zwracała się do Skarżącej z pytaniami mającymi wyjaśnić okoliczności kluczowe dla oceny sprawy.

Komisja uznała ww. skargę za zasadną i wniosła o zastosowanie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy. Uzasadniając proponowane rozstrzygnięcie KOZ wskazała m.in., iż analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podana została w formie niezwykle uproszczonej z przyjęciem częściowo błędnych danych w zakresie badanych nieruchomości co czyniło część zarzutów Skarżących uzasadnionymi (zarzut 1,2,5,6) natomiast co do części zarzutów KOZ nie uwzględniła skargi (zarzut 3,4,7).

Do raportu końcowego KOZ strona Skarżąca wniosła uwagi wskazując na błędną ocenę KOZ co do potwierdzonych rzekomych naruszeń w sporządzonej opinii. Wyjaśniono, iż spośród 7 zarzutów zawartych w skardze KOZ odrzucił 2 zarzuty a do jednego (zarzut 7) nie odniósł się z uwagi na zakres badania sprawy. Wyjaśniono przy tym, iż KOZ jako wzorzec postępowania wielokrotnie przytaczał kwestie odnoszące się do operatu szacunkowego podczas gdy w przedmiotowej sprawie winien mieć tutaj na uwadze, iż przedmiotem umowy było opracowanie a nie operat szacunkowy. Mając zatem na uwadze ciężar wykazanych naruszeń, które KOZ uznał za zasadne w ocenie Skarżącej proponowana kara jest niewspółmierna do zaistniałych potwierdzonych nieprawidłowości.

W decyzji wydanej przez organ w I instancji (Minister Inwestycji i Rozwoju) w oparciu o ww. ustalenia KOZ orzeczono o zastosowaniu kary w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych Skarżącej na okres 6 miesięcy. W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, zastosowywane przepisy prawa i podnoszone przez Skarżącą zarzuty. Przedstawiono m.in., iż wnioskodawcy zarzucili Skarżącej następujące naruszenia:

1. 1) podanie w punkcie I opinii niewłaściwej lokalizacji wycenianej nieruchomości oraz stwierdzenie w pkt XI, iż opinia została sporządzona na potrzeby Sądu Okręgowego w [...], co nie jest prawdą, ponieważ została sporządzona na zlecenie wnioskujących o ukaranie Skarżącej,
2. 2) niewłaściwy opis stanów cechy rynkowej "lokalizacja i otoczenie", który odnosi się do lokalizacji nieruchomości położonych na terenach miejskich, a nie wiejskich,
3. 3) przyjęcie do porównań przy wycenie działki niezabudowanej transakcji, które miały miejsce w okresie dłuższym niż dwa lata od daty wyceny,
4. 4) nieprawidłowe przyjęcie w zakresie cechy rynkowej "stan techniczny budynku" oceny 3, czyli do generalnego remontu, podobnie jak w przypadku cechy "lokalizacja i położenie" określonej na poziomie drugim, czyli jako średnio korzystnej,
5. 5) nieuzasadnione obniżenie wartości jednostkowej 1 m2 powierzchni użytkowej budynku ze względu na stan surowy I piętra,
6. 6) brak analizy i charakterystyki rynku nieruchomości przyjętych do porównań, a także sporządzenie opinii w sposób niejasny i niezrozumiały,
7. 7) zaniżenie oszacowanej wartości nieruchomości.

Dokonując oceny sprawy Organ I instancji badał czy Skarżąca wykonując czynności zawodowe w związku z wykonanym opracowaniem wypełniła obowiązki o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej powoływana jako u.g.n.). Organ I instancji stwierdził zasadność ww. zarzutów przedstawionych w pkt 1,2,5 i 6. Wyjaśniono m.in., iż cel opracowania wskazany przez Skarżącą nie pokrywa się z celem wskazywanym przez zlecających wnoszących skargę a określona w kilku wariantach wartość nieruchomości nie została w opinii klarownie wyjaśniona. Zarzucono, iż skarżąca przemiennie używała w treści swojej pracy określenia "opinia o wartości nieruchomości (...)" lub też "określenie wartości nieruchomości" oraz nie opisała w sposób wystarczających procedury wyceny. Poza wymienionymi wyżej potwierdzonymi naruszeniami podniesiono także, iż Skarżąca podała błędną lokalizację wycenianej nieruchomości, błędnie określiła powierzchnię działki nr [...] (3143 m2 zamiast 3035 m2), przyjęła do obliczeń błędną powierzchnię działki nr [...] i [...].

W związku z powyższymi naruszeniami w ocenie organu Skarżąca popełniła naruszenia, które określić należy jako rażące co skutkować winno orzeczeniem dotkliwej kary dyscyplinarnej z uwagi na niewypełnienie obowiązków o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów Skarżącej organ wskazał, iż stanowią one jedynie polemikę, która nie poprawi popełnionych błędów.

Skarżąca zwróciła się w ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przy piśmie z 4 czerwca 2018 roku. W treści wniosku zwróciła uwagę m.in. na brak powiązania przez organ popełnionych naruszeń uznanych za uzasadnione z przypisanymi naruszeniami prawa, które organ uznał za naruszone. Wskazano, iż KOZ nie zbadała de facto czy czynności podejmowane przez Skarżącą wykonane zostały zgodnie z zasadami etyki zawodowej kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Zamiast tego celu skupiono się na wytykaniu jakichkolwiek błędów i nieprawidłowości przyjmując jako pewne wyjaśnienia wnoszących Skargę zamawiających czyniąc przy tym zarzuty Skarżącej, że nie wyjaśniła należycie spornych kwestii w wykonanym opracowaniu a tym samym wykonała opinię w sposób sprzeczny z intencjami zlecających. Skarżąca zważywszy na przypisane jej zarzuty działania w sposób sprzeczny ze zleconymi zadaniami zwróciła się przy tym o przesłuchanie w charakterze świadków wszystkich zlecających w tym tych zgłaszających skargę na jej czynności.

Organ administracyjny badający sprawę ponownie jako organ II instancji wyznaczył ponownie Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w składzie odmiennym od wcześniejszego składu badającego sprawę.

W toku postępowania wyjaśniającego Skarżąca ponownie powoływała podnoszone wcześniej okoliczności sprawy oraz przedstawiała swoje stanowisko w sprawie. Wskazywała m.in., iż osoby wnoszące skargę po wykonaniu zleconych jej czynności żądały od niej aby zwiększyła wartość sporządzonych wycen według ich potrzeb bowiem w przeciwnym wypadku skierują przeciwko niej środki prawne zmierzające do jej ukarania. Skarżąca wskazywała przy tym, iż styczniu 2019 r. dokonano podziału geodezyjnego nieruchomości objętych podejmowanymi przez nią czynnościami oraz rozliczono spadek stanowiący przedmiot opracowania przyjmując przy tym w akcie notarialnym (Rep. 63/2019) wartości nie wyższe od tych jakie Skarżąca ustaliła w wykonywanym opracowaniu co wykazuje, iż zasadniczy zarzut osób wnoszących na nią skargę w praktyce okazał się nieprawdziwy. Wszystkie osoby zlecające jej przedmiotowe czynności kilka lat później przyjęły i uzyskały ceny odpowiadające tym jakie wskazano w kwestionowanej czynności, która rzekomo rażąco naruszała standardy i interes zlecających z uwagi na zaniżoną wartość. Skarżąca podtrzymywała także w toku postępowaniu swoje stanowisko co do sporządzenia opinii a nie operatu szacunkowego w oparciu o ustne zlecenie.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustalona w sprawie sporządziła protokół z każdego posiedzenia w sprawie w tym protokół końcowy (vide k. 187-197 akt adm.) oraz poza posiedzeniami zwracała się do Skarżącej z pytaniami mającymi wyjaśnić okoliczności kluczowe dla oceny sprawy. W ocenie KOZ spośród wskazanych wyżej zarzutów udowodniono zasadność zarzutów 1,4,5,6. Zarzut 7 nie był badany z uwagi na zakres oceny sprawy a pozostałe zarzuty KOZ uznała za nieuzasadnione. Nadto wskazano, iż Skarżąca sporządziła opinię dotyczącą wyceny, która zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. winna mieć postać i elementy wymagane prawem co do operatu szacunkowego. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie uznano za nieuzasadnione i niepoparte przepisami prawa. Także w zakresie pozostałych zarzutów KOZ podtrzymała ustalenia KOZ badającej sprawę uprzednio wskazując na brak zasadności argumentacji strony skarżącej.

W zakresie ustalonych wartości rynkowych nieruchomości KOZ zauważył, iż uzyskane rezultaty szacowania nie są poparte należytą dokumentacją i opisami a nadto pozostają w sprzeczności z doświadczeniem życiowym i zwykłą logiką. KOZ wskazała przy tym, iż Skarżąca wykazała że doskonali kwalifikacje zawodowe w sposób wystarczający co w zestawieniu z wykazanymi naruszeniami uzasadnia wymierzenie kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Skarżąca zgłosiła liczne uwagi na protokołu końcowego KOZ wskazując jej zdaniem na szereg nieprawidłowości. Podniesiono m.in. iż KOZ nie odniósł się do kwestii potwierdzenia prawidłowości sporządzonych wycen w świetle wskazywanego aktu notarialnego, oraz związanej z tym okoliczności żądania podniesienia wycen skierowanego do niej przez osoby zgłaszające skargę. Zarzucono, iż KOZ niemal całość swoich rozważań oparł na kwestiach proceduralnych, które jak wykazał wskazywany akt notarialny pozostawały bez wpływu na rezultaty podejmowanych czynności, które były prawidłowe. Nie przesłuchano świadków w tym zakresie.

Nadto pominięto całkowicie kwestie pozytywne odnoszącą się do pracy Skarżącej co mogło mieć istotny wpływ na wymiar proponowanej kary dyscyplinarnej. Zespół KOZ zdaniem Skarżącej miał wskazać dowody na winę rzeczoznawcy, działanie świadome i celowe, sprzeczne z prawem oraz zasadami etyki zawodowej, brak kierowania się zasadą bezstronności, jednakże nie wykonano tego zadania podtrzymując jedynie wnioski i ustalenia poprzednio działającego KOZ.

Decyzją z 31 sierpnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii działając jako organ II instancji uchylił decyzję z 18 maja 2018 r. oraz orzekł o zastosowaniu wobec Skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. W ocenie organu potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły zarzuty przedstawione w pkt 1,2,5 i 6.

Odnosząc się do zarzutu 1 dotyczącego błędnego określenia miejscowości oraz celu wskazano, iż popełnione błędy są oczywiste a sama chęć ich poprawy nie jest wystarczająca aby uznać że dochowano należytej staranności określonej treścią przepisu art. 175 ust. 1 ugn.

W zakresie zarzutu nr 2 dotyczącego cechy rynkowej lokalizacji i położenia zarzucono iż Skarżąca bezpodstawnie przyjęła tu kryterium kryteriów miejskich oraz nie zamieściła w opinii zestawienia transakcji dotyczących nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi a zatem nie zamieściła w opinii elementów istotnych z punktu widzenia przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 219 ze zm.).

W zakresie zarzutu 5 wskazano, iż Skarżąca nie uzasadniła należycie dlaczego przy określaniu wartości rynkowej zastosowała współczynnik eksperta 0,8 natomiast prezentowane w tym zakresie jej wyjaśnienia uznano za niezrozumiałe.

W zakresie zarzutu 6 podniesiono za organem I instancji, że analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podana została w formie uproszczonej bez należytego uzasadnienia.

W zakresie pozostałych zarzutów organ II instancji uznał iż w pkt 3,4 i 7 zarzuty te uznane zostały za nieuzasadnione.

Nadto organ II instancji podniósł, iż Skarżąca winna wykonać zlecone czynności w formie operatu szacunkowego przy zachowaniu odpowiednich przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do prezentowanej argumentacji wyjaśniono, iż gdyby Skarżąca nie chciała wykonywać operatu szacunkowego jak wskazywała, to okoliczność ta winna zostać określona wprost w przygotowanej opinii. Podkreślono także, iż w kilku miejscach opinii wskazywano że dokonano w sprawie określenia wartości rynkowej. Samo nazwanie operatu szacunkowego "opinią" nie może zwolnić z odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się natomiast do wniosku o przesłuchanie świadków wskazano, iż organem ustalającym stan faktyczny sprawy jest KOZ a przepisy regulujące postępowanie przed KOZ nie pozwalają na przesłuchanie świadków w sprawie.

W ocenie organu opisane nieprawidłowości w pracy rzeczoznawcy majątkowego oraz pozostałe okoliczności prowadzą do wniosku, że najbardziej współmierną do zaistniałych przewinień jest kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Jednocześnie w ocenie organu nie jest możliwe orzeczenie jeszcze łagodniejszej kary dyscyplinarnej.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieprawidłowy. Zdaniem Skarżącej organ administracyjny nie zbadał należycie sprawy bowiem pominął dowody z zeznań świadków, błędne wnioski organu oraz nieprawidłowe uzasadnienie podjętego przez organ stanowiska w sprawie. Do skargi dołączono wnioski dowodowe tj. oświadczenie zleceniodawców, którzy nie złożyli skargi a byli również stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi oraz wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie 17 lutego strona odniosła się do odpowiedzi na skargę wskazując na jej bezzasadność oraz wybiórcze odniesienie się do zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2023 r. Sąd oddalił wnioski dowodowego zgłoszone do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259 t.j. dalej,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii uchylająca decyzję organu I instancji tego organu, którą organ orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

W świetle art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021 r. poz. 1899 z późn. zm. - dalej jako u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy podlega odpowiedzialności zawodowej, ale odpowiedzialność ta dotyczy tylko niewypełniania obowiązków wymienionych w art. 175 ust. 1-3 u.g.n.

Obowiązki wymienione w art. 175 ust. 1 u.g.n. sprowadzają się do przestrzegania przy wykonywaniu czynności zawodowych przepisów prawa, standardów zawodowych i etyki zawodowej oraz na kierowaniu się przy sporządzaniu wycen, opinii i ekspertyz zasadą bezstronności, a także na zachowaniu szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności oraz na stałym doskonaleniu kwalifikacji zawodowych. Poza tym z przepisu art. 175 ust. 3 u.g.n. wynika, że także niedopełnienie obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej jest objęte odpowiedzialnością zawodową, o której mowa w komentowanym przepisie.

Odpowiedzialność zawodowa polega na zastosowaniu wobec rzeczoznawców majątkowych sankcji wymienionych w art. 178 ust. 2 pkt 1–5 u.g.n. Przepis ten wskazuje na następujące możliwości orzeczonych w stosunku do rzeczoznawców kar:

1. 1) upomnienie;
2. 2) nagana;
3. 3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku;
4. 4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym;

4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie;

1. 5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

Wyżej wymienione sankcje mogą zostać nałożone po przeprowadzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, o którym mowa w przepisach art. 194 ust. 1a–1c u.g.n. Wynikiem takiego postępowania jest również ustalenie, którą z sankcji wymienionych w art. 178 ust. 2 pkt 1–5 u.g.n. w danym przypadku należy zastosować.

Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 29.04.2005 r., I SA/Wa 334/04, LEX nr 169432, orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Należałoby wyjaśnić, na czym polegało to naruszenie, niezachowanie należytej staranności, niewywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. Kluczowym zagadnieniem jest w tej sprawie, iż w zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka daną karę, i powinien to uzasadnić, nie jest tutaj wystarczające przywołanie uchybień wskazanych przez inny organ (zespół). Należałoby również zwrócić uwagę na sprawę podstawową i zasadniczą, którą sygnalizowała w toku całego postępowania strona skarżąc tj. iż orzeczona kara powinna być adekwatna do popełnionego czynu.

W ocenie sądu mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy stwierdzić należy, że organ przeprowadzając postępowanie administracyjne nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 7 i 8 k.p.a. Konsekwencją nieprawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne - art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie niespójne i przede wszystkim nie zawiera rzetelnego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą zarówno w toku wieloletniego postępowania administracyjnego jak i we wniosku o ponowne odwołaniu. Rozpoznając skargę Sąd uznał za w pełni uzasadnione zarzuty dotyczące wymiaru kary dyscyplinarnej orzeczonej wobec Skarżącej.

Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można w żaden sposób ustalić dlaczego ukaranie Skarżącej karą zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest adekwatną karą do stwierdzonego uchybienia polegającego na sporządzeniu spornej czynności w sposób wadliwy przy braku pełnego wyjaśnienia ciężaru gatunkowego wykazanych nieprawidłowości. Kluczowe było tu, iż organ pominął rozważania co do określonych jako istotne nieprawidłowości w zestawieniu z okolicznością podziału przedmiotowego spadku przy uwzględnieniu przez osoby zlecające cen zbliżonych do tych, które ustalone zostały przez Skarżącą a które przez wnoszących skargę na działania Skarżącej powoływane były jako rażąco niskie. Abstrahując bowiem od kwestii sporu co do charakteru prawnego wykonywanych przez Skarżącą czynności zleconych w formie ustnej (tj. przy braku pisemnej umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a m.in. osobami sporządzającymi wnioski o podjęcie postępowania w tej sprawie), podkreślić należy, że wszczęte postępowanie dyscyplinarne obejmowało swym zakresem: "oszacowanie wartości rynkowej składającej się z działki nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym" oraz "oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości składającej się z działki nr [...] z uwzględnieniem jej podziału na 2 równie części tj. część [...] zabudowanej domem mieszkalnym i [...] niezabudowanej składającej się z działki nr [...] dla optymalnego sposobu zagospodarowania, przy uwzględnieniu odrolnienia gruntu i uzyskania warunków zabudowy związanych z ulokowaniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Kwestią kluczową było zatem ocena wskazywanych naruszeń w kontekście ich realnego ciężaru gatunkowego przekładającego się wskazany wyżej zakres ocenianych czynności.

Po drugie w kontekście oceny działania określenia wymiaru kary wobec Skarżącej wskazać trzeba, iż z akt sprawy nie wynika też jaki był dotychczasowy przebieg kariery zawodowej Skarżącej, w szczególności czy była wcześniej karana dyscyplinarnie oraz jak oceniany był jej dotychczasowy przebieg pracy zawodowej.

Jak wskazano powyżej w art. 178 ust. 2 u.g.n. ustawodawca przewidział sankcje, o różnym stopniu dolegliwości, które pogrupować można na dwie podstawowe kategorie, tj.: 1) kary dyscyplinarne o mniejszej dolegliwości, które nie pozbawiają rzeczoznawcy majątkowego możliwości wykonywania czynności rzeczoznawstwa (upomnienie i nagana), oraz 2) kary dyscyplinarne skutkujące odebraniem rzeczoznawcy prawa do wykonywania czynności zawodowych na określony czas lub do ponownego uzyskania uprawnień.

Sąd zauważa, że wybór przez organ orzekający rodzaju kary z art. 178 ust.2 u.g.n. wobec rzeczoznawcy majątkowego, nie może być dowolny. Wskazać należy, że gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia ustawowych obowiązków, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego a także fakt np. uprzedniego ukarania czy też dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej rzeczoznawcy.

Zdaniem Sądu w kontekście wskazanych wyżej dwóch istotnych okoliczności (nie potwierdzono aby naruszenia były rażące w kontekście potwierdzonego wyniku zastosowanych wycen, oraz pominięto długoletnie działanie skarżącej bez naruszeń skutkujących prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym) Minister należycie nie uzasadnił dlaczego wobec Skarżącej winna być orzeczona kara zawieszenia prawa do wykonywania zawodu na okres trzech miesięcy, która co do zasady jest karą dolegliwą bowiem pozbawia osobę ukaraną możliwości wykonywania zawodu, a nie wymierzył np. kary upomnienia.

Co prawda Minister wskazał, że jego zdaniem doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia oraz u.g.n., co oznacza, że rzeczoznawca nie dochował szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywanych czynności oraz rażąco naruszył standardy zawodowe a łagodniejsza kara jest niedopuszczalna, jednak de facto jednozadaniowe wyjaśnienie w tym zakresie jest w ocenie Sądu niewystarczające. Minister w żaden sposób nie wyjaśnił bowiem, jak wskazane uchybienia przekładają się na wymiar kary i dlaczego karę zawieszenia uznał za adekwatną przy stwierdzonych przewinieniach, które sprowadzały się wskazywanych w treści decyzji nieprawidłowości (błędnego oznaczenia nieruchomości, uchybień przy określaniu cechy rynkowej nieruchomości, błędów dotyczących metrażu oraz braku wyjaśnienia współczynnika eksperta, uproszczona forma analizy, brak zachowania formy pisemnej w zakresie zleconych czynności celem wykazania charakteru prawnego zleconych czynności).

Tymczasem organ administracji, orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, powinien wziąć pod uwagę, istotną okoliczność trafności wyników przeprowadzonych wycen w kontekście ciężaru gatunkowego naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiaru i zakresu, a także inne okoliczności o charakterze osobistym dotyczące przebiegu dotychczasowej kariery zawodowej jak również co nie bez znaczenia sporu pomiędzy osobami zlecającymi przedmiotowe czynności i wyników zakończenia tego sporu (faktyczne wyceny przyjęte w okresie późniejszym).

Brak w tym zakresie oceny w uzasadnieniu decyzji powoduje, że Sąd nie może przeprowadzić kontroli przesłanek, jakimi kierował się organ uznając daną karę za adekwatną do wykazywanych naruszeń co do formy wykonanych czynności.

Ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1018/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, który dotyczy odpowiedzialności pośredników w obrocie nieruchomościami, ale analogicznie uregulowanej jak odpowiedzialności rzeczoznawców). W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością.

W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego. W wyroku z 9 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Samo tylko gołosłowne określenie uchybień "rażącymi" nie jest wystarczającym uzasadnieniem zastosowanej kary, podobnie jak wskazanie naruszonych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, czy organ wymierzając karę brał pod uwagę postawę osobistą rzeczoznawcy, w tym dotychczasowy sposób wykonywania zawodu".(sygn. akt II GSK 269/16)

Zdaniem Sądu organ w swoim rozstrzygnięciu nie wykazał, że wymierzona kara dyscyplinarna za stwierdzone naruszenia w pracy rzeczoznawcy majątkowego jest adekwatna do stopnia zawinienia.

W zakresie orzekania o wymiarze kary dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych w toku postępowania na okoliczność wymiaru kary. Organ nakładając karę powinien wskazać, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to wyczerpująco uzasadnić.(por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 427/17)

Oczywiście wybór rodzaju kary nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w ustawie wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przekonującego stanowiska organu co do wyboru wobec Skarżącej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności zastosowanie znaleźć powinny kary dyscyplinarne o mniejszej dolegliwości, które nie pozbawiają rzeczoznawcy majątkowego możliwości wykonywania czynności rzeczoznawstwa (upomnienie i nagana). Podkreślić należy, iż mimo 4 czteroletniego postępowania przed organ II instancji nie odniesiono się do wskazywanej wyżej kwestii trafności przeprowadzonych wycen w kontekście powoływanego aktu notarialnego oraz nie ustalono i nie odniesiono się do dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej strony skarżącej.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd uznał, że usprawiedliwione są te zarzuty skargi, które opierają się na zakwestionowaniu wysokości nałożonej kary i nieprawidłowego określenia ciężaru gatunkowego stwierdzonych uchybień.

W związku z powyższym doszło w sprawie do naruszenia art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., poprzez zastosowanie wobec Skarżącej niewspółmiernie wysokiej kary dyscyplinarnej w stosunku do stopnia naruszenia przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n., a także wiążące się z tym zarzutem zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

Natomiast zarzuty skargi pod adresem przewlekłości postępowania podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny w innym trybie, zatem w niniejszej sprawie nie mogły być przedmiotem badania.

Uznając zatem, że w niniejszej sprawie zostały naruszone wskazane wyżej przepisy prawa, bowiem obciążono rzeczoznawcę majątkowego surową karą dyscyplinarną zawieszenia prawa do wykonywania zawodu, bez wnikliwego rozważenia, czy kara łagodniejsza nie byłaby adekwatna w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych mając na względzie cały zgromadzony materiał dowodowy z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez Skarżącą zarzutów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister będzie również zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dokonanie ustaleń co do powoływanego aktu notarialnego i realnego wpływu stwierdzonych naruszeń na zlecone czynności w przyjętym zakresie wykonanej opinii jak również szczegółowego zbadania ciężaru gatunkowego popełnionych naruszeń odpowiedniego określenia ewentualnie określonej kary dyscyplinarnej oraz uzasadnienia wysokości kary z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek, chyba, że ostatecznie uzna, że w ogóle nie zachodzą przesłanki do nałożenia kary dyscyplinarnej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w tym kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi wraz z należnymi kosztami zastępstwa prawnego w sprawie.