Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. S. i M. W. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie regularnego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.
Stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przeczy twierdzeniom strony, jakoby wykonywany był jedynie okazjonalny przewóz osób.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż świadczy usługi nieregularne, na którą to działalność posiada stosowne uprawnienia.
W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie regularnego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.
Pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 7, art. 18 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej u.t.d.), poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący wykonywali regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia,
- - przepisów postępowania tj., art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskazującego na okazjonalny przewóz osób.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich przedsiębiorstwo nie posiada rozkładu jazdy (nie jest on nigdzie wywieszony), nie posiada własnych przystanków, nie korzysta z przystanków innych przewoźników, a ponadto ilość kursów nie jest stała i nie są to kursy o ściśle określonych godzinach odjazdów i na ściśle określonych trasach. Skarżący twierdzili, iż są to kursy sporadyczne, aczkolwiek dokonywane w podobnych godzinach. Zarzucili, iż organ przesłuchał tylko dwóch spośród kilkunastu uczestników kursu, w związku z tym jego ocena na podstawie tylko tych zeznań nie może zostać uznana za wiarygodną. Z faktu, iż świadek zadzwonił iż trochę się spóźni na godz. 7.00 i poprosił o poczekanie na jego osobę skarżący wywodzi, iż nie miały miejsca przewozy regularne, wiążące się z koniecznością terminowego przyjazdu i odjazdu. Strona skarżąca podniosła, iż prowadzi nieregularny transport o stałych godzinach, przy czym transport ten nie jest wykonywany zgodnie ze schematem i ustalonym programem, wręcz przeciwnie ma on miejsce jedynie w godzinach zapotrzebowania ogłoszonego przez zainteresowanych.
Zdaniem skarżących organ wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Według nich nie jest wystarczające przesłuchanie jedynie dwóch świadków z kilkunastu jadących danym kursem, organ nie ustalił nadto czy skarżący wykonują kursy jedną trasą, czy też uwzględniają sugestie i prośby zainteresowanych, co powoduje, iż dany kurs nie może być uznany za regularne wykonywanie przewozów przez skarżącego. Ponadto, zdaniem skarżących, organ winien również ustalić, czy wykresówki wskazujące odjazd o tej samej godzinie dotyczyły odjazdu z tego samego miejsca i czy były one związane z regularnym przewozem osób, czy też z zapotrzebowaniem różnych grup na przejazd o tej właśnie godzinie w kolejnych dniach.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Odnosząc się do argumentów skargi stwierdził, iż regularny charakter przejazdów oferowanych przez skarżącego wynika z analizy wykresówek, a ponadto zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego: [...] i [...] które korzystały z usług przewoźnika; pierwsza ze świadków dwukrotnie, druga – trzykrotnie.
Przewoźnik - jak wskazują zeznania i okazane wykresówki - odjeżdżał o określonych godzinach, tj. ok. 7.00. Tarcze tachografu wskazują regularność co do tras na jakich wykonywany był przewóz osób. Jak wynika z zeznań świadków, skarżący podał rozkład jazdy do publicznej wiadomości rozdając wizytówki. Z kontroli został sporządzony protokół, przesłuchano dwie osoby spośród 7 odbywających kontrolowany kurs, pomiędzy zeznaniami świadków nie zachodzą sprzeczności, dlatego nie ma podstaw, by nie dać wiary zebranym dowodom.
Organ podniósł, iż w świetle powyższego bezzasadne są zarówno zarzuty naruszenia procedury administracyjnej (art. 77 k.p.a.), jak i zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia.
Zdaniem organu za przewóz mający charakter regularny należy uznać przewóz wykonywany za odpłatnością w określonych godzinach i na określonych trasach, przy czym ewentualne niewielkie zmiany odnośnie godzin odjazdu i trasy nie pozbawiają takich przewozów przymiotu regularności
Organ podniósł ponadto, iż w jego ocenie przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób bez stosownego zezwolenia będzie czynił to w sposób ostrożny, "zawoalowany", przykładowo – udostępniając rozkład jazdy w formie wizytówek lub na stronie internetowej, aby utrudnić prawidłową kontrolę jego działalności.
Na rozprawie przed WSA w Warszawie pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy kopię Decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transport Drogowego w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], z której wynika, iż po kolejnej kontroli w dniu [...] grudnia 2007 r. odstąpiono od wymierzenia kary skarżącym za wykonywanie regularnego przewozu osób, dając im w tym zakresie wiarę co do nieregularnego charakteru wykonywanych przez ich firmę przewozów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 18 ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) – wykonywanie przewozów regularnych i przewóz regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.
Art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewozy regularne jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.)
Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych.
Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 2.1 załącznika do ww. ustawy, która sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia karą pieniężną w wysokości 6.000 złotych.
W niniejszej sprawie skarżący – Z. S. i M. W. wykonywali krajowy transport drogowy ("nieregularny") w zakresie przewozu osób w formie spółki cywilnej [...] na podstawie licencji nr [...] udzielonej przez Starostę [...].
Inspektorzy transportu drogowego dokonujący w dniu [...] października 2007 r. kontroli w pojeździe skarżących oparli swoje przekonanie co do regularności wykonywanych przewozów w rozumieniu art. 18 u.t.d. na dwóch źródłach dowodowych: wykresówkach oraz zeznaniach przesłuchanych na tę okoliczność świadków – [...] i [...].
Należy stwierdzić, iż ani zapisy wykresówek, ani treść zeznań świadków nie przesądzają regularnego charakteru przewozów wykonywanych przez M. s.c. [...] w ramach prowadzonej działalności.
Sąd uznał, iż zapisy wykresówek w żaden sposób nie mogą być podstawą dla przyjęcia poglądu o regularności przewozów z tego względu, iż wskazują wyłącznie czas odjazdu i kierunek tras. W sposób oczywisty nie wynika z nich w szczególności konkretne miejsce odjazdu – ewentualny przystanek co miałoby istotne znaczenie dla ustalenia charakteru przewozów.
Zeznania świadków zawierają kwestie nasuwające poważne wątpliwości co do regularnego charakteru przewozów.
Świadek [...] o godzinie odjazdu przewoźnika dowiedziała się przypadkowo. Korzystała z jego usług zaledwie dwukrotnie (k-47/48 akt adm.). Świadek [...] o kursie dowiedziała się z wizytówki od kierowcy; telefonowała do niego, że się spóźni na godzinę odjazdu i uzyskała zgodę. Korzystała z usług przewoźnika zaledwie 3 razy (k 21/22 akt adm.).
W tym miejscu należy wskazać, iż nie został przeprowadzony dowód z dokumentu, jakim jest wizytówka, o której mowa w zeznaniach pierwszego ze świadków - a zatem przypisywanie mu określonych treści w postaci rozkładu jazdy jest bezpodstawne.
Podzielając poglądy zawarte w wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r.- sygn. akt I OSK 463/05 Lex nr 297201 cytowane m.in. w treści decyzji I instancji, iż objęcie szerokiej gamy działalności przewozowej ramami wymagających zezwoleń przewozów regularnych osób – leży w interesie społecznym, nie można jednak pod tę działalność "podciągać" wszelkich przewozów osób, które cech przewozów regularnych nie ujawniają.
Przewozowe "usługi regularne" oznaczają usługi przewidziane dla przewozu pasażerów w określonych odstępach czasu, na określonych trasach, pasażerów wsiadających i wysiadających na wcześniej ustalonych przystankach. Usługi regularne są otwarte dla wszystkich - z zastrzeżeniem, tam gdzie to stosowne, obowiązkowej rezerwacji.
Powyższa definicja legalna została sformułowana w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiającym warunki dostępu przewoźników nie mających stałej siedziby do transportu drogowego osób w Państwie członkowskim (Dz. U. UE L z dnia 8 stycznia 1998 r. – art. 2).
W obecnym stanie prawnym – z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej – obowiązująca jest "prowspólnotowa" wykładnia prawa krajowego. Ponieważ cytowane wyżej Rozporządzenie Rady jest częścią europejskiego dorobku prawnego - nie można dokonywać prawidłowej interpretacji polskich instytucji prawnych w oderwaniu od odpowiednich regulacji od prawa wspólnotowego.
Podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 718/06 Lex nr 214071.
W odniesieniu do niniejszej sprawy należy skonstatować, iż cechami przewozu regularnego, od których istnienia zależy byt wyżej wymienionej instytucji prawnej są:
- - przewóz pasażerów w określonych odstępach czasu;
- - na określonych trasach
- - uprzednio określone przystanki
- - powszechna dostępność usług.
Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zewnętrznym przejawem powszechności dostępu, a także określoności tras i godzin odjazdu jest istnienie rozkładu jazdy jak również stałej taryfy opłat. Nie jest przy tym niezbędne ogłoszenie tych elementów w sensie dosłownym na terenie infrastruktury przystanku, lecz podanie do publicznej wiadomości – np. za pośrednictwem Internetu (por.: wyrok NSA w Warszawie z dna 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 412/05 Lex 194026).
Powyższe okoliczności nie zostały w sprawie niniejszej zbadane i ustalone.
Jak wyjaśnił skarżący w odwołaniu: "(...) firma nie posiada rozkładu jazd, rozkład jazdy nie jest nigdzie wywieszony, nie posiada własnych przystanków, nie korzysta z przystanków innych przewoźników, ilość ich kursów nie jest stała przewozy przez nich wykonywane odbywają się na podstawie dobrowolnych uzgodnień dopasowanych do potrzeb osób przewożonych, powstałego zapotrzebowania, a grupa przewożona danym kursem nie spotkała się podczas jednego kursu dlatego, iż o konkretnej godzinie organizowany był kurs, tylko dlatego że takie było ich zapotrzebowanie, nie zaś szczególnie ustalenie przewoźnika."
W tym miejscu należy podzielić pogląd prezentowany przez skarżącego, iż istotnym przy ocenie charakteru przewozów osób jest sposób pozyskiwania pasażerów. Jeżeli nie odbywa się on w oparciu o rozkład jazdy i stała taryfę opłat podane do publicznej wiadomości, lecz o ogólną ofertę zawierającą informację o świadczonych usługach na zasadzie dostosowywanie się firmy do potrzeb potencjalnych klientów – to nie można przypisywać takiej działalności usługowo-przewozowej cechy regularności.
Należy przy tym mieć na uwadze pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2064/05 Lex 220061, zgodnie z którym nawet stwierdzenie pewniej regularności przy wykonywaniu transportu – wynikającej z zapotrzebowania pasażerów – nie uzasadnia przypisania cechy regularności wykonywanym przewozom osób. W konsekwencji nie jest możliwe wymierzenie kary za brak stosownego zezwolenia.
Reasumując – organ nie przeprowadził logicznego rozumowania prowadzącego do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżących usług jako przewozy regularne, co stoi w sprzeczności z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wskazał nadto przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej i wiarygodności twierdzeniom strony. Brak prawidłowego zgromadzenia dowodów i ich oceny uniemożliwia kontrolę sądu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji, zaś na podstawie art. 152 ww. ustawy stwierdził, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.