Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2009 r. w W. przy ul. [...] kontroli drogowej został poddany pojazd marki [...] o nr rej. [...], należący do firmy I. Sp. z o.o. w K. Kierowcą pojazdu okazał się K. J., który przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla przedsiębiorców W. s. c. ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r., zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wymagań określanych ustawą o transporcie drogowym, wydruk raportu dobowego z oznaczeniem W.s. c., umowę o współpracy zawartą pomiędzy W. s.c. a kierowcą.
Stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych, zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.
Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną. Sporządzono raport dobowy z dnia kontroli z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe zarejestrowanej na ww. przedsiębiorców. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca K. J. zeznał, że prowadzi działalność gospodarczą i współpracuje z firmą W. s.c. Samochód dostał od firmy [...]. Zlecenia na przewozy otrzymuje drogą radiową od ww. firmy. Osobom przewożonym wystawia paragony fiskalne z kasy fiskalnej zamontowanej w samochodzie. Potwierdził istnienie na dachu pojazdu zamontowanej, podświetlonej reklamy oraz na bokach pojazdu naklejek o treści napisem "W." i numeru centrali zgłoszeń [...].
Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole, którego podpisania odmówił kierowca, bez podania przyczyny.
W związku z powyższym, pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiadomiono A. W. i A. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Z akt administracyjnych nadesłanych Sądowi wynika, iż Komendant Rejonowy Policji [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał dwie decyzje:
- - [...], na mocy której nałożył na A.W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.
- - [...], na mocy której nałożył na A. W. karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.
W wyniku odwołań złożonych od powyższych decyzji Komendant Policji decyzjami z dnia [...] lutego 2011 r. o nr [...],[...] oraz [...],[...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje wydane w I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na art. 5, 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz na l.p. 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 załącznika do ww. ustawy. Według jego oceny, Komendant Rejonowy Policji [...] prawidłowo ustalił strony przedmiotowego postępowania, są nimi A. W., wspólnik spółki cywilnej A. W., A.W. oraz A.W. wspólnik tejże spółki cywilnej. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przewoźnikami było przedsiębiorstwo "W." s. c. które wykonywało przewóz osób, ewidencjonowało przychody osiągnięte z tego tytułu.
Jak podkreślił Komendant Policji, z dokumentacji zebranej w postępowaniu niezbicie wynika, że w samochodzie poddanym kontroli zainstalowane było urządzenie elektroniczne E. - fiskalny. Kierowca na podstawie wskazań na wyświetlaczu tego urządzenia rozlicza się z pasażerem po wykonaniu usługi przewozowej i jednocześnie urządzenie to drukuje paragon fiskalny. Należy więc przyjąć, że w powyższej sytuacji mamy do czynienia z taksometrem. Z tych względów doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Komendanta Policji, naruszony też został art. 18 ust. 5 lit. b ww. ustawy. Przepis ten określa katalog elementów, które nie mogą być umieszczone na pojeździe. Istotne jest, że elementy te zostały określone alternatywnie na co wskazuje spójnik "lub".
Zatem umieszczenie jednego z tych elementów skutkuje odpowiedzialnością administracyjną, o której mowa w ustawie o transporcie drogowym. Ustawodawca posłużył się określeniem "nazwa" a nie "firma" przedsiębiorcy.
Poza tym organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna jest wystarczającym dowodem potwierdzającym naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. Ustawodawca ustanowił zakaz w art. 18 ust. 5 lit. c, gdyż upodobnianie się do taksówek i wykonywanie działalności taksówkowej samochodem osobowym, który nie jest taksówką ma na celu wzbudzenie u klientów błędnego poczucia korzystania z usług transportowych świadczonych przez licencjonowanego przedsiębiorcę w zakresie przewozu taksówkami. Z przedłożonej przez stronę opinii dr A. C.wynika, że cechą urządzenia jest wykonywanie czynności. W niniejszej sprawie wykonana dokumentacja techniczna wyraźnie wskazuje, że umocowany na dachu pojazdu urządzenie jest nośnikiem reklamy i spełnia funkcję przekazania pewnej informacji.
W związku z powyższym Komendant Policji stanął na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, że przedsiębiorca A.W. jak również przedsiębiorca A. W.wykonywali krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym i l.p. 2.9.1, 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do tej ustawy. Konsekwencją naruszenia tych przepisów było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Organ podkreślił, iż wydanie dwóch decyzji na oboje wspólników w takiej samej wysokości spowodowane jest tym, że przedsiębiorstwo jest spółką cywilną, tak więc wszyscy wspólnicy muszą otrzymać decyzję, natomiast odpowiedzialność wymienionych wspólników polega na odpowiedzialności solidarnej w wysokości kwoty za popełnione naruszenia.
Na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W., dalej zwany skarżącym, zarzucając jej:
- 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji w postępowaniu nieznanym ustawie,
- 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej podczas, gdy ustawa obliguje organ do nałożenia kary tylko podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie,
- 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 89 w zw. z art. 87 ustawy o transporcie drogowym poprzez posłużenie się przez organy kontrolujące celem przypisania naruszenia skarżącemu dokumentami, do których kontroli ani wykorzystania organy uprawnień tych nie posiadają,
- 4) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- 5) naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez strony, które zostały zgłoszone w odpowiednim terminie,
- 6) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny osób, podczas gdy ani z udzielonej licencji, ani z zebranej dokumentacji nie wynika fakt przewozu jakiejkolwiek osoby,
- 7) naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że plastykowa puszka zamontowana na dachu pojazdu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym w rozumieniu niniejszego przepisu,
- 8) naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w samochodzie zainstalowany był taksometr, podczas gdy w samochodzie zainstalowany był drogomierz, tj. urządzenie nie zabronione przez ustawę oraz urządzenie to było jedynie umieszczone a nie używane,
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł:
- 1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa skutkujące jej nieważnością, ewentualnie
- 2) uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt naruszenia prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy,
- 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
- 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, p. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z późn. zm.).
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skargi są zasadne, aczkolwiek nie z przyczyn w nich wskazanych.
Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w przypadku wykonywania przewozu drogowego przez wspólników spółki cywilnej prowadzących wspólne przedsiębiorstwo gospodarcze z naruszeniem ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 tejże ustawy organ nakładający karę pieniężną ze stwierdzeniem naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy też kilka spraw w zależności od ilości wspólników spółki cywilnej.
W niniejszej sprawie organ wydał oddzielne decyzje w stosunku do A.W. i A.W., nakładając na nich odrębne kary pieniężne za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym. Z powyższego wynika, że łącznie w wyniku jednej kontroli drogowej skarżący oraz A. W. zobowiązani są do uiszczenia łącznej kwoty 30.000 zł.
Należy przy tym podnieść, że organy nie zachowały przy tym konsekwencji w działaniu, albowiem z uzasadnienia decyzji, wydanej przez Komendanta Policji wynika, że "wydanie dwóch decyzji na oboje wspólników w takiej samej wysokości spowodowane jest tym, że przedsiębiorstwo to jest spółką cywilną, tak więc wszyscy wspólnicy muszą otrzymać decyzję, natomiast odpowiedzialność wymienionych wspólników polega na odpowiedzialności solidarnej w wysokości kwoty za popełnione naruszenia".
W tym stanie rzeczy pogląd wyrażony przez organ II instancji, aczkolwiek słuszny pozostaje w sprzeczności z wydaniem decyzji w stosunku do każdego ze wspólników, tak jak byłyby to dwie sprawy administracyjne, wszczęte na skutek jednego zdarzenia, tj. kontroli drogowej pojazdu, służącego do wykonywania działalności gospodarczej przez wspólników.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08) przeważył pogląd, że na skutek jednej kontroli i stwierdzenia naruszeń wszczynana jest i prowadzona jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją.
W niniejszej sprawie również mimo, że działalność prowadzą dwie osoby fizyczne w formie spółki cywilnej na skutek jednego zdarzenia, tj. kontroli drogowej, w czasie której stwierdzono uchybienia przepisom dotyczącym prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, zaś wydane decyzje, nakładające karę pieniężną powinny być wydane na oboje wspólników.
Oczywiście ta decyzja powinna być doręczona odrębnie każdemu z nich, gdy są to dwie osoby fizyczne, ale odpowiadają oni solidarnie do wysokości kary za popełnione naruszenia. W przeciwnym razie bowiem doszłoby do naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącym, że suma kar pieniężnych nałożona podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15 000 zł w odniesieniu do kontroli drogowej.
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych uchybień procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.
Na obecnym etapie sprawy w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku.