Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], który orzekł o odmowie Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "skarżący") wydania świadectwa broni i dokonał rejestracji broni.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 w zw. z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej jako "kpa".
Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. o wydanie świadectwa broni na broń palną bojową [...] o numerze seryjnym [...]. Do wniosku dołączył fakturę nabycia broni.
Komendant Wojewódzki Policji z/s w R., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekł o odmowie wydania świadectwa broni a tym samym dokonał rejestracji broni na rzecz skarżącego. Wskazał, że uprawnienie Straży Leśnej do posiadania broni i amunicji do niej wynika z art. 47 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie przydziału, ewidencjonowania i przechowywania w regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i nadleśnictwie broni, amunicji i środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 936, ze zm.). Dlatego też organ uznał, że brak jest podstaw, by organ Policji miał dokonać rejestracji broni i wydania świadectwa broni Strażom Leśnym.
Na postanowienie skarżący złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jego ocenie, w obecnym stanie prawnym nie można uznać, iż Straż Leśna jest państwową formacją uzbrojoną, w rozumieniu art. 61 ust. 3 - 4 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
Ponadto, zgodnie z art. 9 pkt 8 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U z 2019 r. poz. 284, ze zm.) - dalej "ustawa o broni i amunicji", organem uprawnionym do wydawania świadectw broni jest jedynie właściwy komendant wojewódzki Policji. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania, iż nadleśniczy ma prawo do wydania świadectwa broni, gdyż nie jest przedstawicielem państwowej formacji uzbrojonej.
Komendant Główny Policji rozpoznając zażalenie, wskazał na treść art. 217 - 219 kpa i uznał, że zaświadczenie stanowi przewidziane w przepisach prawa, potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby. Samo zaświadczenie musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania właściwego organu.
Organ podkreślił, że w sprawie niniejszej kwestię dotyczącą wydawania pozwoleń na broń na okaziciela reguluje art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji. W oparciu o art. 29 ust. 1 tej ustawy, legitymacja osoby dopuszczonej do posiadania broni wydawane są jedynie przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji. W ocenie Komendanta Głównego Policji organu, przepis ten jednak nie ma zastosowania wobec Straży Leśnej, bowiem uprawnienie do posiadania broni i amunicji do niej wynika z art. 47 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6). Straż Leśna jest formacją uzbrojoną w odniesieniu do której dostęp do broni regulują odrębne przepisy - po okazaniu dokumentu uprawniającego do ich nabycia, co w ocenie organu potwierdza art. 3 ust. 1 ustawy o broni i amunicji.
Stanowisko to, w ocenie organu odwoławczego potwierdza również brzmienie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie przydziału, ewidencjonowania i przechowywania w regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i nadleśnictwie broni, amunicji i środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 936, ze zm.), który stanowi, iż przydziału broni, amunicji i środków przymusu bezpośredniego w regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i w nadleśnictwie dokonuje, w formie pisemnej, kierujący jednostką (§ 2 ust. 1). Przepisy te obowiązują od 17 lipca 2014 r. Tym samym organy Policji nie są obowiązane do wydawania świadectw broni i rejestracji broni dla Lasów Państwowych i nadleśnictw.
Mając na uwadze powyższe Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekające o odmowie wydania świadectwa broni i dokonania rejestracji broni.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił postanowieniu Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] marca 2020 r. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 w zw. z art. 7 kpa poprzez wydanie ostatecznego postanowienia bez podstawy prawnej. Zarzucił także zaniechanie wskazania podstawy prawnej nadającej Straży Leśnej status państwowej formacji uzbrojonej, czego skutkiem było niezgodne z prawem przyjęcie, iż podmiot ten stanowi państwową formację uzbrojoną, uprawnioną do wydawania świadectwa broni na broń palną.
Skarżący uzasadniając swoją skargę wskazał, że Komendant Główny Policji bez podstawy prawnej uznał, iż Nadleśniczy jest osobą uprawnioną do wydania świadectwa broni i umożliwienia jej rejestracji. Podkreślił, że obowiązujące i wymienione przez organy przepisy nie zawierają jednoznacznej definicji państwowej formacji uzbrojonej, a z całą pewnością nie wskazują w sposób jednoznaczny i niepodważalny, że Straż Leśna jest państwową formacją uzbrojoną. W jego ocenie nie ma także jednoznacznych przepisów określających, jakiego rodzaju organizacją jest Straż Leśna. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na brzemiennie ustawy z dnia 3 stycznia 2020 r. o lasach (Dz.U.2020, poz. 6 t.j.), która określa rolę i zadania Służby Leśnej. Zdaniem skarżącego, analiza wszystkich przepisów ustawowych i rozporządzeń powołanych w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do wniosku, że Straży Leśnej nie można uznać za państwową formację uzbrojoną w rozumieniu art. 61 ust. 3-4 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Tym samym Nadleśniczy nie jest organem właściwym do wydania świadectwa broni.
W ocenie skarżącego to Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. jest organem, który powinien wydać świadectwo broni dla Nadleśnictwa [...] i dokonać jej rejestracji. Uprawnienie to wynika z art. 29-30 w związku z art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji. Dlatego też Komendant Główny Policji wydając skarżone postanowienie ostateczne nie wskazał podstawy prawnej z której wynikałoby przyjęcie, iż Straż Leśna jest państwową formacją uzbrojoną, zaś Nadleśniczy może wydać świadectwa broni dla broni palnej i dokonywać jej rejestracji. Przedmiotowe postanowienie zostało zatem wydane bez podstawy prawnej oraz wskazania regulacji prawnej nadającej Straży Leśnej status państwowej formacji uzbrojonej.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] marca 2020r. oraz postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] stycznia 2020r. o odmowie wydania świadectwa broni i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu administracyjnego na jego rzecz kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Jak wskazano w zaskarżonej decyzji organu I instancji, podstawę prawną rozstrzygnięcia obu organów stanowił art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 219 i art. 268 a kpa.
Art. 217, stanowiący o przesłankach i trybie wydawania zaświadczeń przewiduje:
§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Odmowa wydania zaświadczenia, o czym stanowi art. 219 kpa, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Tymczasem organ związany był granicami wniosku z [...] stycznia 2020 r., który jednoznacznie dotyczył wydania świadectwa broni. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie "odmówić wydania świadectwa broni a tym samym dokonać rejestracji broni dla Nadleśnictwa [...]" nie rozstrzyga o meritum materii wniosku.
Należy nadmienić, że ogólne zasady dotyczące broni i amunicji reguluje – na dzień wydania zaskarżonego postanowienia - ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U.2019.284 t.j. ze zm.). Jej rozdział 2 stanowi o zasadach i warunkach wydawania, cofania pozwoleń na broń, rejestracji broni oraz dysponowania bronią i amunicją.
Art. 9 ustawy o broni i amunicji reguluje obowiązek posiadania pozwolenia na broń lub karty rejestracyjnej broni. Ust. 1 stanowi jednoznacznie, że "Broń palną i amunicję do tej broni, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 11, można posiadać na podstawie pozwolenia na broń wydanego przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych - na podstawie pozwolenia wydanego przez właściwego komendanta oddziału Żandarmerii Wojskowej.
Poza sporem jest kwestia, że świadectwo broni, o które wnosił skarżący we wniosku, jest w istocie pozwoleniem na broń, co wynika z art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji.
Kompetencja właściwego organu administracji, do wydania świadectwa broni, do którego zwrócił się skarżący, wynika także z art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji. Przepis ten stanowi: "Pozwolenie na broń na okaziciela, zwane dalej "świadectwem broni", o którym mowa w art. 29 ust. 1, oraz legitymacja osoby dopuszczonej do posiadania broni, o której mowa w art. 30 ust. 1 i 2, wydawane są jedynie przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji.
Należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji nie koresponduje z jego uzasadnieniem, które odwołuje się do braku kompetencji komendanta wojewódzkiego. Organ bowiem powołuje się na art. 3 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, który wskazuje, że "Przepisy ustawy nie dotyczą: broni i amunicji stanowiących uzbrojenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego funkcjonariuszy oddelegowanych do Biura Nadzoru Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz innych państwowych formacji uzbrojonych, w odniesieniu do których dostęp do broni i amunicji regulują odrębne przepisy.
Wskazuje także na art. 29 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, który stanowi, iż świadectwo broni może być wydane: 1) przedsiębiorcom i jednostkom organizacyjnym, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony, jeżeli broń jest niezbędna do wykonywania przez te służby zadań wynikających z planu ochrony;
- 2) przedsiębiorcom, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji;
- 3) podmiotom prowadzącym strzelnicę;
- 4) szkołom, organizacjom sportowym i łowieckim, stowarzyszeniom obronnym w celu szkolenia i realizacji ćwiczeń strzeleckich lub innym placówkom oświatowym oraz organizatorom kursów, kształcący m w zawodzie pracownika ochrony;
- 5) podmiotom wykonującym zadania związane z realizacją filmów i innych przedsięwzięć artystycznych;
- 6) urzędom, instytucjom, zakładom, przedsiębiorcom i innym podmiotom, których pracownikom broń jest niezbędna do ochrony osobistej w związku z wykonywaniem przez nich obowiązków pracowniczych związanych ze szczególnym narażeniem na zamach przeciwko życiu lub zdrowiu;
- 7) podmiotom, którym broń jest niezbędna w celach wzywania pomocy, ratowniczych, poszukiwawczych oraz sygnalizowania rozpoczęcia konkurencji w zawodach sportowych oraz 8) zarządcom lub dzierżawcom obwodów łowieckich w celu wykonania odstrzału sanitarnego z nakazu wydanego na podstawie przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Z tego przepisu (o charakterze uznaniowym, skoro stanowi, ze świadectwo broni może być wydane) organ wywodzi, że wśród tych podmiotów nie ma Lasów Państwowych czy nadleśnictw, co uzasadnia także brak kompetencji.
Co więcej, powołuje się na uprawnienia Straży Leśnej do posiadania broni i amunicji wynikające z art. 47 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6), który stanowi, że "strażnicy leśni przy wykonywaniu zadań, określonych w ust.
1. mają prawo do noszenia broni palnej długiej i krótkiej, kajdanek zakładanych na ręce. pałki służbowej, ręcznego miotacza substancji obezwładniających oraz przedmiotów przeznaczonych do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej" wywodzi, że Straż Leśna jest formacją uzbrojoną. Powołuje przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.04.2011 r. sygn. akt II OSK 75/10 wskazujący, że Straż Leśna należy do innych formacji uzbrojonych.
Powyższe argumenty oznaczają, w ocenie Sądu, że treść uzasadnienia nie koreluje z treścią rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wydania zaświadczenia, o wydanie którego skarżący w istocie się nie zwracał.
Na marginesie wskazać należy, ze powołany wyrok sygn. akt NSA II OSK 75/10 został wydany w sprawie dopuszczenia do posiadania broni palnej w celu ochrony osób i mienia na obszarze kolejowym (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/561790802F). Organ nie wskazuje tymczasem, w świetle swojego rozstrzygniecia, w jakim zakresie wyrok ten miałby zastosowanie w sprawie niniejszej
W ocenie Sądu, o ile na gruncie niniejszej sprawy organ administracji, do którego zwrócił się skarżący, uważał się za niekompetentny, co zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, to powinien skorzystać z art. 65 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie".
Należy jednak zaznaczyć, że co do zasady jednak, kwestia kompetencji w rozstrzyganiu o pozwoleniu na broń przewidziana jest w powołanym wyżej art. 9 ust. 8 ustawy o broni i amunicji.
Niezależnie od powyższego, art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przewiduje jednoznacznie, że pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni.
Powyższe oznacza, że w kwestii wydania bądź nie wydania świadectwa broni (odmowy) rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji, a jedynie kompetentnym organem jest właściwy komendant wojewódzki Policji. Ustawowe uprawnienie wynika zatem wprost z art. 9 ust. 8 i art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji.
Wprawdzie art. 12 w ust. 2 i 3 przewiduje wydanie zaświadczenia uprawniającego do nabycia broni:
"2. Na wniosek osoby posiadającej pozwolenie na broń wydaje się zaświadczenie uprawniające do nabycia rodzaju i liczby egzemplarzy broni zgodnie z pozwoleniem i amunicji do tej broni.
3. Za wydanie zaświadczenia, o którym mowa w ust. 2, pobiera się opłatę skarbową w wysokości określonej w odrębnych przepisach."
Podkreślić jednak należy, że skarżący nie wnosił o wydanie zaświadczenia uprawniającego do nabycia rodzaju i liczby egzemplarzy broni, a o wydanie świadectwa broni.
Powyższe oznacza, że rozstrzyganie zaskarżonym postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji o materii zaświadczenia nie miało żadnej podstawy prawnej.
Tym samym zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 126 kpa, bowiem zachodzi nieważność postanowienia, wobec wydania go bez podstawy prawnej.
Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" dotyczy także sytuacji, gdy zastosowany przepis prawny, nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Pogląd ten, został w orzecznictwie ugruntowany na tle wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r. I OSK 2174/18 (LEX nr 3009843) i z mocy art. 126 kpa odnosić go należy także do postanowień.
Innymi słowy, przesłanka wydania postanowienia bez podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Chodzi o sytuację, gdy wskazany przepis wprawdzie jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji w danej sprawie, rozumianej jako rozstrzygnięcie wniosku strony.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz orzekł o zwrocie wpisu sądowego w kwocie 100 zł na mocy art. 200 p.p.s.a..