Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 roku, Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 roku w przedmiocie nałożenia na [...] S. O. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz kary pieniężnej w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 9 lutego 2007 roku w W. przy A. przeprowadzono kontrolę autobusu marki [...], należącego do skarżącego S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Po obejrzeniu nagrania filmowego wykonanego na trasie od T. do A. stwierdzono, że na przystanku autobusowym [...] przy A. pojazd zatrzymał się a następnie z pojazdu wysiadły dwie osoby.
W tym stanie rzeczy organ powołując się na art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz na art. 18b ust. 1 pkt 3 tejże ustawy stwierdził naruszenie wykonywania przewozu osób na linii regularnej z L. do W. z naruszeniem przystanków określonych w zezwoleniu i decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku wymierzył stronie karę w wysokości 3000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 2.2 lit. 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088 ze zm.).W tym samym miejscu i czasie stwierdzono, że w urządzeniu rejestrującym zamontowanym w pojeździe nie znajdowała się wykresówka kierowcy, a także kierowca nie okazał wykresówek od dnia 28 stycznia 2007 roku do dnia 8 lutego 2007 roku a jedynie wykaz obowiązków i harmonogramu pracy kierowcy od dnia 29 stycznia 2007 roku do dnia 18 lutego 2007 roku.
Za powyższe naruszenie decyzją z [...] kwietnia 2007 roku na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Uzasadniając prawidłowość nałożenia powyżej kary organ I instancji powołał się na treść art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, art. 14 ust. 1 i ust. 7 ww. Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, art. 15 ust. 7 lit. a ww. Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r, Nr 92 poz. 879 ze zm.)
Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku S. O. odwołał się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania.
W uzasadnieniu odwołania S. O. podniósł, że według stanu prawnego na dzień przeprowadzenia kontroli w przypadku wykonywania regularnych krajowych przewozów osób żaden przepis prawa nie wprowadzał obowiązku używania tachografu ze względu na fakt, że jest on w pojeździe zamontowany wręcz przeciwnie, art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 3821/85 w związku z art. 14 ust. 1 Rozporządzenia 3820/85 wyraźnie wyłączał obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób, a w przypadku gdy tachograf jest zamontowany np. fabrycznie – zwalniał z obowiązku jego używania.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyrok z 22 grudnia 2006 roku sygn. akt VI SA/Wa 1807/06. Zamiast wykresówek przedsiębiorca używający pojazdów do krajowych regularnych przewozów osób, który ma zainstalowane urządzenie do rejestracji czasu pracy kierowców w czasie kontroli może przedłożyć kopię rozkładu jazdy i wyciąg z wykazu obowiązków kierowców.
Kwestionując w dalszej części odwołania prawidłowość nałożenia kary w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków przedsiębiorca podniósł, że zdarzenia takie, jeżeli mają sporadycznie miejsce, zawsze mają charakter wyjątkowy i są usprawiedliwione nadzwyczajni okolicznościami, sytuacją albo stanem wyższej konieczności oraz słusznym interesem obywateli. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania S. O. decyzją z dnia [...] października 2007 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy powtarzając argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.
Na decyzję organu II instancji S. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia, gdy przepisy Rozporządzenia nr 3820/85 nie stosuje się do przewoźników wykonujących regularne przewozy osób" których droga przebiegu przekracza 50 km",
- 2) naruszenie art. 87 ust. 1, oraz art. 87 ust. 3 w związku z art. 92 ust. 1 oraz w związku z treścią l.p. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie, gdy kierowca pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do przedsiębiorstwa skarżącego okazał rozkład jazdy i wykaz obowiązków (plan pracy) a nie miał obowiązku używać tachografu i okazać tzw. wykresówki,
- 3) naruszenie art. 18 b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7, art. 18 b ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w związku z art. 92 ust. 1 oraz w związku z treścią lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami,
- 4) naruszenie art. 3 ust.1 i art. 14 ust. 2 i ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r.) w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 poprzez błędną ich wykładnię tj. wyprowadzenie nieistniejącej normy nakładającej na przedsiębiorstwo skarżącego obowiązek używania tachografu jedynie ze względu na fakt, że jest on w pojeździe zamontowany oraz poprzez bezpodstawne żądanie okazania wykresówek zamiast wykazu obowiązków i rozkładu jazdy,
- 5) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem zebranie części materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że kierowca zatrzymał się na "nie wyznaczonych przystankach" oraz, że "prawidłowo używał" tachografów,
- 6) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie liczący się z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.).
Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga wniesiona przez S. O. częściowo zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie w jakim nakłada na skarżącego karę w wysokości 500 złotych narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu stała się wykładnia art. 14 ust. 7 Rozporządzenia nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku, zgodnie z którym przepis ten tj. art. 14 (regulujący uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy) nie ma zastosowania do kierowców pojazdów wyposażonych w urządzenie rejestrujące używane zgodnie z przepisami rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.
Dokonując wykładni tego przepisu organ wywiódł, że w sytuacji, gdy w pojeździe wykonującym krajowe przewozy regularne osób zamontowany jest tachograf urządzenie to powinno być używane a kierowca powinien okazywać do kontroli wykresówki. Uproszczone formy ewidencji czasu pracy kierowcy, przewidziane w art. 14 ust. 1-6 Rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 3821/85 nie dotyczą pojazdów, w których zamontowano urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy.
Zdaniem Sądu, wywiedziony przez organ wniosek nie jest prawidłowy, co słusznie podnosi skarżący w pkt 2 i 4 skargi a zatem nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym narusza prawo.
Według oceny Sądu, kara za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczy tylko sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istnieje obowiązek używania tachografu zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 3821/85. Wyposażenie samochodu w tachograf, gdy nie istnieje prawny obowiązek jego używania nie może skutkować nałożeniem kary na stronę, że nie zaopatrzyła kierowcy w stosowne tarczki.
Wadliwość interpretacji przez organ wskazanych w decyzji przepisów skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w powyższym zakresie.
Ustosunkowując się do zarzutu 1 skargi należy podnieść, że oficjalna wersja rozporządzenia w j. angielskim, która jest dostępna w bazie internetowej aktów prawnych Unii Europejskiej EUROLEX dotycząca punktu 3 art. 4 przedmiotowego rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 zawiera unormowanie, które należy przetłumaczyć na j. polski jako "nie przekracza 50 kilometrów"
Z powyższego wynika, że w tym przypadku mamy do czynienia z ewidentnym błędem dotyczącym nieprawidłowego przekładu aktu prawnego Wspólnot Europejskich na język polski.
Uchybieniem ze strony organu było to, iż nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku wyjaśnienia okoliczności dotyczących błędnego przekładu aktu prawnego.
Abstrahując jednakże od prawidłowego brzmienia art. 4 pkt 3 Rozporządzenia EWG nr 3820/85 ostatecznie skarżący prawidłowo uznał, że przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 jednoznacznie wyłączył obowiązek instalacji i używania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób. Również należy zgodzić się ze skarżącym, że w przypadku gdy tachograf taki, był jednak zamontowany (np. fabrycznie) w pojazdach wykorzystywanych do regularnych krajowych przewozów osób, to i tak w świetle ww. przepisów pojazdy także zwolnione były w obowiązku używania urządzenia rejestrującego.
W świetle obowiązujących w dacie kontroli unormowań unijnych nie tylko przedsiębiorca wykonujący przewóz osób, o których mowa w przepisie art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 zwolniony był z obowiązku zainstalowania i używania tachografu, ale również kierowca prowadzący taki pojazd zwolniony był z obowiązku używania i okazywania do kontroli wykresówek. Zdaniem Sądu, sankcja za niewyposażenie kierowcy w wykresówki dotyczyć może wyłącznie sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym istnieje obowiązek używania tachografu w pojeździe należącym do przedsiębiorcy.
Z przepisu art. 14 ust. 5 rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 wynikało, że kierowca zobowiązany był do posiadania przy sobie wyciągu z wykazu obowiązków oraz kopii rozkładu jazdy. W związku z tym zgodzić się należy ze skarżącym, że przedsiębiorca wykonujący krajowe regularne usługi przewozu osób mógł w dacie kontroli prowadzić ewidencję uproszczoną w zakresie przebiegu pracy w przedsiębiorstwie, a więc sporządzać rozkład jazdy i wykaz obowiązków kierowców obrazujący przebieg pracy w przedsiębiorstwie, co miało zapewniać przestrzeganie przez przedsiębiorcę norm czasu pracy kierowców w transporcie drogowym. Reasumując w tym stanie rzeczy brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 złotych, dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 3 wyroku.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego nałożenia na skarżącego kary w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków Sąd uznał je za niezasadne.
Bezsporne jest, iż w dniu 9 lutego 2007 roku poddany kontroli pojazd, należący do skarżącego wykonując przewóz osób na trasie L. – W. zatrzymał się na przystanku [...] przy A. i z pojazdu wysiadły dwie osoby.
Powyższe zostało ustalone na podstawie dokumentacji filmowej i strona nie zaprzeczała faktom ustalonym podczas kontroli drogowej. Przystanek przy A., na którym wysiedli pasażerowie nie został uwzględniony w rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia. W tym stanie rzeczy doszło do oczywistego naruszenia art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, skutkującego nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp. 2.2. lit.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym.
Należy zaznaczyć, iż kierowca nie podał z jakich powodów zatrzymał pojazd na przystanku, który nie jest przewidziany w rozkładzie jazdy. Nie tłumaczył tego nadzwyczajną okolicznością a tylko niespodziewane zdarzenie, niezależne od kierowcy mogłyby usprawiedliwiać naruszenie zasad przewozu regularnego. Ciężar udowodnienia tych okoliczności niewątpliwie spoczywał na skarżącym. Z tego względu nie może się ostać zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodnego z prawem uzyskania dowodu w postaci dokumentacji filmowej należy podnieść, iż charakter przewozów regularnych osób powoduje, iż kontrola ich wykonywania wymaga w pewnym zakresie anonimowości ze strony kontrolujących. Zgodnie z art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym inspektor wykonuje czynności kontrolne w przypadku przewozów regularnych bez umundurowania o ile nie wymaga to zatrzymania pojazdów na drodze poza przystankami. Dokumentacja filmowa, której prawdziwości skarżący nie podważył, służyła utrwaleniu zdarzenia wskazującego na naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W przeciwnym razie nie byłoby możliwości skontrolowania przez inspekcję drogową wymogu, przewidzianego w art. 18 b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
W tym stanie rzeczy w tym zakresie Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 206 p.p.s.a.