Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: skarżący, rzeczoznawca majątkowy) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], orzekającą o zastosowaniu wobec skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej - zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:
W dniu [...] grudnia 2008 r. [...]sporządził opracowanie pt. "Operat szacunkowy z wyceny nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w [...]". Wycena została sporządzona na zlecenie Starosty [...] w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Rzeczoznawca oszacował wartość rynkową nieruchomości na [...]zł.
Sporządzonemu przez skarżącego operatowi "D." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (wieczysty użytkownik gruntu i właściciel budynków objętych wspomnianym operatem) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zarzuciła następujące nieprawidłowości, które stały się podstawą do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy:
- 1) nierzetelne sporządzenie operatu szacunkowego poprzez porównanie nieruchomości, które nie są do siebie podobne. Do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 36.846 m2 rzeczoznawca majątkowy przyjął nieruchomości o powierzchni 6.057 m2, a więc sześciokrotnie mniejszą. Przyjął również, że nieruchomości o powierzchni 2.671 m2 zlokalizowana w strefie śródmiejskiej, o lokalizacji ocenionej jako korzystna z pełnym uzbrojeniem technicznym, jest podobna do wycenianej nieruchomość, zlokalizowanej w strefie peryferyjnej, o lokalizacji ocenionej jako średnio korzystna z częściowym uzbrojeniem technicznym;
- 2) niezamieszczenie w operacie szacunkowym uzasadnienia wyniku wyceny, do czego rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany przepisem § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny);
- 3) sporządzenie operatu szacunkowego wraz z osobą nie będącą rzeczoznawcą majątkowym;
- 4) uwzględnienie wzrostu cen gruntów inwestycyjnych o 1 % miesięcznie. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje zawarte w czerwcu 2007r., a następnie skorygował ceny o 17 %. Rzeczoznawca majątkowy określił także taki sam wzrost wartości działki nr [...]oraz działki nr [...]pomimo, iż pierwsza jest ponad dwukrotnie większa od drugiej. Wielkość działki ma zasadniczy wpływ na jej cenę. Na działki o mniejszej powierzchni istnieje o wiele większy popyt i z tej racji ich ceny kształtują się na wyższym poziomie. Zaś w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął, że wielkość nieruchomości ma najmniejsze znaczenie ze wszystkich ustalonych cech rynkowych;
- 5) ograniczenie się jedynie do wskazania cech rynkowych, bez ich wyczerpującego opisania;
- 6) nieuwzględnienie w wycenie tego, czy działka jest zabudowana, czy też niezabudowana. Brama wjazdowa na szacowaną działkę jest własnością innego podmiotu. Stan ten powoduje utrudniony dojazd, co ma też istotny wpływ na wartość nieruchomości. Jednak w operacie szacunkowym nie zawarto informacji na ten temat.
Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., Minister Infrastruktury zawiadomił [...] o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem rzeczonego operatu. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem wspomnianego postepowania było zbadanie czy rzeczony rzeczoznawca majątkowy, wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania ww. operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2008 r. wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., dalej: u.g.n.).
W ocenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej skarżący, wykonując czynności szacowania naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji KOZ wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego [...] kary dyscyplinarnej - zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.
Odnosząc się do zarzutu nierzetelnego sporządzenia operatu poprzez porównanie nieruchomości, które nie są do siebie podobne, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jako nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).
Skarżący zaś przyjął do porównania nieruchomości niezabudowane, położone na terenie miasta [...], przeznaczone pod zabudowę przemysłowo-składową. Zróżnicowanie wielkości powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań w zakresie od 0,0769 ha do 49,2191 ha wyklucza ich podobieństwo. Jednocześnie, różnice z tytułu lokalizacji ogólnej i szczegółowej oraz uzbrojenia technicznego zostały skorygowane poprawkami kwotowymi w zastosowanej metodzie porównywania parami. Tym samym, w ocenie organu, został naruszony art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny, który nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek przedstawienia w operacie szacunkowym sposobu dokonania wyceny, w tym przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku szacowania wraz z uzasadnieniem, Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że takie uzasadnienie było niezbędne, ponieważ określona przez skarżącego wartość 1 m2 powierzchni wycenianego gruntu w kwocie 16,90 zł była mniejsza od jednostkowej ceny minimalnej w zbiorze transakcji przyjętym do porównań.
Organ też stwierdził, że w sporządzonym operacie skarżący zastosował średni wskaźnik wzrostu cen w wysokości 1% miesięcznie, natomiast w złożonych w późniejszym terminie wyjaśnieniach rzeczoznawca wyjaśniał, że: "ze względu na zbyt małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, trend czasowy wzrostu cen nieruchomości o charakterze przemysłowym określiłem na podstawie zmian cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" oraz "wskaźnik wzrostu cer, nieruchomości określiłem na podstawie badania i analizy cen nieruchomości przemysłowych w [...] i na rynku regionalnym, obejmującym północne rejony woj. [...]". W tych okolicznościach organ nie uznał wyjaśnień skarżącego za wiarygodne. Brak spójności w składanych wyjaśnieniach bowiem świadczył, w ocenie Ministra o tym, że skarżący nie był pewien, dlaczego ceny transakcyjne powiększył o 12% w skali roku. Tymczasem tak dużą korektę cen transakcyjnych należy udokumentować.
Tym samym, zdaniem organu, doszło do naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n. z uwagi na niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt 3 i 6.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju przekazał sprawę KOZ w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie przedstawił wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wymaganej przepisem § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, podczas gdy proces wyceny powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen transakcyjnych nieruchomości występujących na tym rynku. Charakterystyka i analiza zamieszczona w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2008 r. została sporządzona w sposób niezwykle ogólnikowy, nie odpowiadający celowi wyceny. Rzeczoznawca nie określił cech charakterystycznych nieruchomości o przeznaczeniu zbliżonym do nieruchomości wycenianej. Z charakterystyki przedstawionej w operacie szacunkowym nie wynika, na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy wyodrębnił atrybuty mające istotny wpływ na zróżnicowanie cen.
Operat szacunkowy nie zawierał żadnej analizy, na podstawie której można byłoby potwierdzić przyjęte i zamieszczone w operacie szacunkowym parametry wyceny. Operat szacunkowy nie zawierał również żadnych analiz i obliczeń dotyczących ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami dwóch praw, w szczególności analizy rynków porównywalnych oraz obliczeń współczynnika korygującego, w tym sposobu ustalenia przeciętnej stopy kapitalizacji. Zabrakło w nim także szczegółowego uzasadnienia tego sposobu wyceny. Obowiązek zamieszczenia takiego uzasadnienia wynika z treści przepisu § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przeprowadzona w tak powierzchowny sposób analiza, z której nie wynikają żadne wnioski dotyczące dalszego postępowania przy szacowaniu nieruchomości, oznacza niedochowanie zasady szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. i naruszenie tego przepisu.
Jednocześnie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie obciążeń nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Niezamieszczenie w operacie szacunkowym analizy wpływu ujawnionych w księdze wieczystej ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości świadczy o niezachowaniu szczególnej staranności wymaganej od rzeczoznawcy majątkowego.
Mając na względzie wniosek KOZ, jego uzasadnienie, a w szczególności ciężar gatunkowy stwierdzonych uchybień w pracy skarżącego, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że orzeczona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., była adekwatna i nie znalazł podstaw do jej zmiany. Najistotniejsze z punktu widzenia całości wykonanych czynności szacowania bowiem było nieprawidłowe dobranie nieruchomości podobnych oraz ustalenie cech rynkowych i ich wag, zastosowanie współczynnika korygującego bez wymaganego uzasadnienia, a także zwiększenie cen transakcyjnych o 12% w skali roku, z uwagi na upływ czasu. Powyższe uchybienia miały bezpośredni wpływ na wynik końcowy. Z tych względów nie było możliwe orzeczenie innej kary poza karą czasowego zawieszenia uprawnień zawodowych. Pozostałe błędy odnoszące się do występującego na każdym etapie wyceny braku uzasadnienia przyjętych założeń także stanowiły podstawę orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej, choć w mniejszym zakresie.
Na powyższą decyzję [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygnięciu zarzucił:
a/ naruszenie prawa materialnego:
- - art. 175 u.g.n. oraz § 27, § 29 ust.3, § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary w stosunku do stopnia naruszeń przepisu art. 175 ust.1 u.g.n.;
b/ naruszenie przepisu prawa procesowego:
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków nie mających uzasadnienia dowodowego,
- - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania w celu załatwienia sprawy.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji orzekającej o zastosowaniu kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że do porównania w procesie wyceny przyjął 3 nieruchomości, które jego zdaniem spełniały warunki podobieństwa określone w art 4 ust. 16 ug.n., gdyż ich powierzchnie nie odbiegały drastycznie od powierzchni nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżącego, posługiwanie się argumentem, że powierzchnie działek różnią się sześciokrotnie jest uzasadnione tylko i wyłącznie wtedy, jeżeli z tą krotnością wiąże brak możliwości racjonalnego zagospodarowania działek przyjętych do porównania. Jeżeli powierzchnie tych działek były wystarczająco duże i wystarczające do zabudowy typu przemysłowo-składowej (hale produkcyjne czy magazyny), to trudno je dyskwalifikować jako niepodobne do wycenianej o sześciokrotnie większej powierzchni. Jeżeli ceny jednostkowe tych działek nie od odbiegają zbytnio od cen działek o dużych powierzchniach, to należało uznać, że spełniają one warunek podobieństwa.
Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga H. B. nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie było kwestionowane, że w ocenianym operacie dokonano określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu do aktualizacji opłat za jego użytkowanie.
Wobec tego według art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2).
Z kolei z mocy art. 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Jednym z podejść jest podejście porównawcze, przy zastosowaniu którego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 tego art.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., według którego należy przez nią rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne, porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, że nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2638/14, Lex nr 2002588). Przy tym podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, Lex 2032834).
Elementy powyższe, jako niezbędne przy wycenie nieruchomości, rozumianej jako postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.) winny znaleźć się w operacie szacunkowym z mocy § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (por wyrok NSA w sprawie I OSK 364/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 212/12, Lex 1212515).
W świetle powyższych stwierdzeń należy podzielić stanowisko organu, że skarżący przyjął jako nieruchomości podobne – nieruchomości o znacznych różnicach w powierzchni, przy tym bez szczegółowego opisu tychże nieruchomości (tabela na str. 7 operatu). Niewytłumaczalne jest, dlaczego organ uznał, że nie znalazło potwierdzenia, że nieruchomości wyceniane były zabudowane a porównywane - niezabudowane, skoro chociażby z operatu te okoliczności (w rezultacie obciążające skarżącego) wynikały (str. 2, 5, 6), podobnie jak i oświadczeń samego rzeczoznawcy. Jednakże z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a. (Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.) nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z opisanego powodu.
Prawidłowo organ uznał także, że rzeczoznawca nie przedstawił wyczerpująco analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (wymóg z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny). Minister w decyzji szczegółowo określił, jakie elementy operatu (pkt 8 tego dokumentu) i braki w nim zadecydowały, że ocenę tę uznał za ogólnikową, nie odpowiadającą celowi wyceny.
Skarżący, przy ocenie prawnej szacowanych nieruchomości pominął obciążenie działki nr [...]ograniczonym prawem rzeczowym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Odwołując się do treści § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości, rzeczoznawca uważał, że prawo to nie wpływało na zmianę wartości tej nieruchomości. Nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy, a swoje stanowisko przedstawił dopiero w prowadzonym postępowaniu, mimo że § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nakazuje przedstawienie w operacie opisu stanu nieruchomości.
W dalszej kolejności w operacie zabrakło również dokładnego przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości i uzasadnienia przyjętego sposobu wyliczeń oraz uzasadnienia korekty średniego wskaźnika wzrostu cen w wysokości 1 % miesięcznie (czego wymaga § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny), albowiem same obliczenia zawarte w pkt 9 i 10 operatu, bez uzasadnienia, tych wymogów nie wypełniały.
W konsekwencji Minister doszedł do prawidłowego wniosku, że skarżący naruszył obowiązki z art. 175 ust. 1 u.g.n. nakazujący rzeczoznawcy majątkowemu określanie wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej i kierowania się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.
Organ, wskazując na duży ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń, prawidłowo uznał i przy tym uzasadnił wybór rodzaju i długości zastosowanej kary dyscyplinarnej.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania: art. 7, 77, 107 k.p.a., gdyż postępowanie zostało przeprowadzone skrupulatnie, a w decyzji organ odniósł się do zarzutów rzeczoznawcy, który złożył skargę oraz oświadczeń skarżącego, konfrontując je z treścią operatu. Postępowanie toczyło się wobec skarżącego rzeczywiście długo, bo od 2009 r. do 2016 r., co skutkowało naruszeniem art. 12 k.p.a. Jednakże Sąd się nie dopatrzył, a skarżący nie wykazał, aby wskazana długość postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ odniósł się w wyczerpujący sposób nie tylko do operatu sporządzonego przez skarżącego, ale i do wyjaśnień [...]składanych w trakcie tego postępowania. Skarżący zaś w skardze próbował stanowisko organu wobec jego wyjaśnień pokazać jako błędne, bo mające także odnosić się do treści operatu.
Kierując się powyższym skargę H. B. na mocy art. 151 p.p.s.a. należało w całości oddalić.