Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako spółka) złożyła skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w W. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy i nierozpoznanie sprawy, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. na odcinku ul. K. – ul. R. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej tj. kanalizacji teletechnicznej w jezdni.
Stan sprawy przedstawiał się następująco;
Dnia [...] listopada 2009 r. r. spółka [...] sp. z o.o. złożyła w siedzibie ZDM wniosek na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej jako u.d.p. – o zmianę decyzji nr [...], w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie wyrażenia zgody na kontynuację funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej tj. kanalizacji teletechnicznej (niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi), o powierzchni całkowitej 27,28 m2 rzutu poziomego w ul. B. na odc. ul. K. - ul. R., określający termin funkcjonowania do dnia [...] grudnia 2034 r.
Po przeprowadzeniu postępowania ZDM wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., od której spółka w dniu [...] stycznia 2010 r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółkę, SKO w W. w dniu [...] marca 2010 r. wydało decyzję orzekającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zarząd Dróg Miejskich w W. działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wystąpił w dniu [...] września 2010 r. w przedmiocie uzupełnienia wniosku o dostarczenie informacji dotyczącej ilości rur i rodzaju kabli telekomunikacyjnych, które są umieszczone w pasie drogowym oraz powierzchni zajętego pasa drogowego (wymiary wbudowanego urządzenia), szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego (opinia ZUD + załącznik mapowy z wrysowanym przebiegiem urządzenia lub inwentaryzacja powykonawcza wbudowanego urządzenia), projektu budowlanego urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę oraz opłaty skarbowej od przedłożonego KRS-u.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] września 2010 r. spółka wyjaśniła, iż w posiadaniu ZDM znajduje się kompletna dokumentacja pozwalająca na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż owa dokumentacja była załączona do wniosków pierwotnych.
W międzyczasie, pismem z [...] października 2010 r. pełnomocnik spółki wniósł do SKO za pośrednictwem ZDM, zażalenie na bezczynność organu administracji w związku z niepodjęciem przez zarząd drogi czynności zmierzających do rozpoznania wniosku.
Zarząd Dróg Miejskich w W. działając na podstawie art. 64 k.p.a. w związku z nieuzupełnieniem przez spółkę wniosku z [...] listopada 2011 r., pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Informując jednocześnie, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu, zostanie wymierzona kara pieniężna w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na powyższe, spółka pismem z [...] listopada 2010 r. wskazała, iż kompletna dokumentacja pozwalająca na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie znajduje się w posiadaniu ZDM. Potwierdza to fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeregu decyzji. W złożonym piśmie podniesiono, że "notoryczne, bezprawne, uchylanie się od podjęcia przedmiotowych decyzji naraża spółkę na dotkliwe szkody".
Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. powiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym oraz o konieczności powołania komisji oględzin urządzenia umieszczonego w pasie drogowym ul. B. na odc.: ul. K. - ul. R. w celu zgromadzenia dokumentacji dowodowej w sprawie (ustalenia faktycznej powierzchni zajęcia pasa drogowego).
Zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. ZDM poinformował spółkę, iż termin i miejsce komisji oględzin przedmiotowego urządzenia został wyznaczony na dzień [...] września 2011 r.
Dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik TTI skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na naruszenie prawa polegające na bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w imieniu, którego działa Zarząd Dróg Miejskich" (ZDM). Skargę wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 154 poz. 1270, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.).
Skarga wpłynęła do ZDM dnia [...] września 2011 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny otrzymał ją wraz z odpowiedzią na skargę w dniu [...] października 2011 r.
W skardze stwierdzono naruszenie prawa polegające na bezczynności Prezydenta W., w imieniu którego działa ZDM, przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy i pozostawienie sprawy bez rozpoznania.
Spółka w skardze wniosła o:
- 1) zobowiązanie Prezydenta W. w imieniu, którego działa ZDM do merytorycznego zakończenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacji teletechnicznej) na okres do [...] grudnia 2034 r. w pasie drogowym ul. B. na odcinku ul. K. - ul. R. w W. w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt organowi (dot. sygn. akt. [...];
- 2) w przypadku określonym w art. 54 § 2 ppsa, o nałożenie na organ administracji kary pieniężnej w trybie określonym w art. 55 § 1 ppsa.
- 3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- - art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych i przedstawienie dokumentów i informacji znajdujących się w posiadaniu organu lub nie wymienionych w §1 ust. 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. 2004 r. Nr 140 z 2004 r. poz. 1481) w zw. z art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115; dalej: ustawa,)
- - art. 35 § 3 w zw. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w W. nie podzielił argumentacji spółki i przedstawił stan faktyczny, i prawny jakim kierował się ZDM w przedmiotowym postępowaniu, które w konsekwencji zakończone zostało wydaniem kończącej sprawę decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r., co czyni złożoną przez spółkę skargę bezprzedmiotową. Przedmiotowa decyzja udziela zezwolenia spółce na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2034 r. dla celów i w lokalizacji wskazanych w uprzednio wydanym zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zgodnymi z wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. Decyzja określała również opłatę za zajęcie pasa drogowego za każdy rok zajęcia. Zarząd Dróg Miejskich w W., wskazując na niezakończone postępowanie z zażalenia spółki na bezczynność organu, wnosił także o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Organ administracji podkreślał nieprawidłowe oparcie wniosku strony o wydanie zezwolenia na przepisie art. 155 k.p.a, gdyż upływ okresu zezwolenia z decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakładał na organ administracji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami art. 40 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p., mając na względzie fakt, iż wniosek o zajęcie pasa drogi na kolejny okres, faktycznie wszczyna nową sprawę administracyjną. Procedując zgodnie z tymi przepisami Zarząd Dróg Miejskich w W., jak stwierdził, musiał ponownie rozpatrzyć wniosek spółki również przez zaktualizowanie stanu faktycznego. Organ administracji musiał, z powodu braku współdziałania ze strony spółki, sam dokonać niezbędnych ustaleń, co przedłużyło okres załatwienia sprawy.
W piśmie złożonym w dniu rozprawy [...] sp. z o.o. wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów, z uwagi na udzielenie zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
Skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. oparta została na przepisach art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 8 P.p.s.a. i sprecyzowana jako skarga na bezczynność Prezydenta W., w imieniu którego działał Zarządu Dróg Miejskich w W. Skarga na bezczynność organu administracji została złożona za pośrednictwem organu w dniu [...] września 2011 r. (data wpływu do ZDM). Natomiast w dniu [...] września 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał decyzję zezwalającą spółce na zajęcie pasa drogowego, odpowiadającą uprzedniemu zezwoleniu i wnioskowi skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r.
W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70).
Jak nadmieniono, skarga wraz z odpowiedzią na skargę została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] października 2011 r. Przed dniem wpłynięcia skargi i odpowiedzi na skargę do Sądu, Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję odpowiadającą na wniosek skarżącej, udzielając spółce żądanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji i o powierzchni wskazanych we wniosku.
Zarząd Dróg Miejskich w W. zakończył więc postępowanie w sprawie przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.
Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli zatem sąd stwierdzi wystąpienie bezczynności lub przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, może zastosować przepis § 2 art. 149 P.p.s.a. i wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie można organowi administracji zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności by postępowanie to było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak podkreślał Zarząd Dróg Miejskich w W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., postępowanie administracyjne prowadzi się w całości, jako postępowanie nowe. Należy zatem stwierdzić, iż żądanie skarżącej spółki - wydania zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. – nie było trafne, a nadto sprzeciwiało się przepisom ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem organ administracji, stosując się do przepisów ustawy o drogach publicznych, rozpoczął prowadzenie postępowania ustalając zarówno stan faktyczny i prawny, to nie można zarzucić mu naruszenia prawa i to naruszenia rażącego. Spółka przez cały czas tego postępowania administracyjnego prezentowała stanowisko sprowadzające się do stwierdzenia, że niezbędne dokumenty zostały już zebrane na potrzeby wydania poprzedniego zezwolenia, jak i stan faktyczny sprawy został już uprzednio ustalony.
Takiej argumentacji nie sposób podzielić, gdyż przyjmując ją za właściwą Zarząd Dróg Miejskich w W., wydając nowe zezwolenie, wydałby je faktycznie bez wymaganych przepisami postępowania ustaleń. Składając wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. o wydanie nowego zezwolenia spółka nie załączyła do niego wymaganych przez ustawę o drogach publicznych dokumentów, wskazując jedynie na dokumentację załączoną do uprzedniego wniosku. Zatem jej stwierdzenia o kompletności wniosku, w świetle wymagań przepisów ustawy o drogach publicznych, nie znajdowały uzasadnienia. Jeżeli zatem organ administracji, wobec takiego stanowiska spółki, musiał sam zbierać i weryfikować materiał dowodowy w sprawie, w tym musiał przeprowadzać wizje lokalne, to nie można zarzucić mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa.
Jak już wspomniano, Zarząd Dróg Miejskich w W. wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę przedłożył do Sądu decyzję administracyjną z dnia [...] września 2011 r. udzielającą skarżącej żądanego zezwolenia. Tym samym do dnia orzekania przez Sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał żądany przez spółkę akt, a więc Zarząd Dróg Miejskich w W. przestał tkwić w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego (por. teza 2 wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r. w sprawie II SAB/Gl 80/10). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie uchwały siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. wydanej w sprawie I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu uchwały NSA m.in. wskazał, iż stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania.
W konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – z innych przyczyn, (por. także postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie IV SAB/Po 64/10).
Wniosek Zarządu Dróg Miejskich w W. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., z powodu nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zażalenia spółki na bezczynności organu administracji, opierający się w związku z tym na zarzucie niewyczerpania środków zaskarżenia przez skarżącą (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.), nie był zasadny. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie. Zażalenie to nie jest zażaleniem na postanowienie i należy je traktować jako odrębne od przewidzianego w art. 141 – 144 k.p.a. (por. J. Borkowski /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 s. 284). Wniesienie zatem zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 k.p.a. stanowi o spełnieniu warunku formalnego jako wystarczającego do wniesienia do sądu skargi na bezczynność, gdyż na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 1866/00, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia18 stycznia 2010 r. (IV SAB/GL 65/09) oraz postanowienie NSA z dnia 14 września 2011 r. w sprawie I OSK 1506/11).
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 201 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.