Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 22 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone przez R K postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2022 r., wstrzymujące, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz informujące o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Uzasadniając wydane postanowienie MWINB wskazywał, że pismem z 22 marca 2022 r. H G, współwłaścicielka nieruchomości nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wniosła o przeprowadzenie czynności kontrolnych budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2022 r. organ powiatowy ustalił, że na opisanej działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny (z poddaszem użytkowym), dach budynku dwuspadowy, kryty blachą falistą dachówko podobną, orynnowany. Według oświadczenia W G budynek w konstrukcji drewnianej wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną, ogrzewany poprzez sąsiedni budynek magazynowy. Budynek jest usytuowany od strony południowej działki w okolicach zbiornika wodnego, wokół budynku wygrodzono osobne podwórko (ogród). Na gruncie nie przedłożono dokumentów świadczących o legalnym pobudowaniu w/w obiektu. Inwestorem budynku jest R K, któremu W G użyczył gruntu na wybudowanie w/w obiektu oraz ogródka wydzielonego wokół budynku. Budynek jest zamieszkany przez rodzinę wynajmującego budynek hali magazynowej, zlokalizowanej przy w/w budynku mieszkalnym.
Według oświadczenia H G, budynek został wybudowany bez dokumentacji oraz wbrew jej sprzeciwowi. Nie zna najemcy ani osoby zamieszkującej przedmiotowy budynek. Według jej wiedzy budynek powstał około roku/półtora temu. W G oświadczył, że budynek powstał około 5 lat temu.
Następnie W G pismem z 20 lipca 2022 r. poinformował m.in., że najemcą magazynu - stolarni jest R K oraz zawarł umowę najmu z H G oraz W G od 24 sierpnia 2017 r.
Postanowieniem z [...] września 2022 r. PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowalnych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w rozstrzygnięcia, wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R K. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie MWINB wskazał na treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zauważając, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na opisanej wyżej działce wymagała zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor nie posiada jednak żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy w/w obiektu. W takim przypadku prawidłowym było wdrożenie przez organ powiatowy postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, w którym zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W ocenie MWINB sentencja postanowienia organu powiatowego z [...] września 2022 r. oraz jego uzasadnienie odpowiadają dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ wojewódzki uznał za trafną kwalifikację przedmiotowego budynku dokonaną przez organ powiatowy jako budynek mieszkalny. Sporny obiekt posiada wszystkie cechy budynku. W ocenie organu, bez znaczenia pozostają ustalenia pomiędzy inwestorem a właścicielami działki dotyczące tego, kto dokona zgłoszenia inwestycji do organów administracji architektonicznej. Inwestor powinien tak zorganizować proces inwestycyjny, aby uzyskać stosowne zgody przed przystąpieniem do realizacji inwestycji.
W dalszej kolejności MWINB uznał za prawidłowe ustalenie, że opłata legalizacyjna wyliczana jest dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (kategoria I), akcentując na marginesie, że w przypadku trudności z jej uiszczeniem zainteresowany może zwrócić się do Wojewody Mazowieckiego o rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności lub umorzenie należności.
Skargę na postanowienie MWINB złożył R K. W jego ocenie doszło do niewłaściwej kwalifikacji obiektu, którego konstrukcja jak i cały stelaż, oparte są na drewnie i płytach. Konstrukcja jest tak wykonana, że można budynek przenieść, nie jest on na stałe związany z gruntem i nie ma fundamentu. Nie ma ziemnego połączenia z wodą, z kanalizacją. Wskazywał także, że konstrukcja powstała za wiedzą właścicieli. Obiekt powstał na określony czas, miał zostać złożony w umówionym czasie.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie przepis art. 48 ust. 5 ww. ustawy przewiduje, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Natomiast podstawę faktyczną wydanego przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiły ustalenia dokonane w głównej mierze podczas oględzin obiektu wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Inwestorem był R K. W trakcie tych czynności stwierdzono, że dokonano zabudowy działki poprzez pobudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. Budynek jest zadaszony, orynnowany i wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną i elektryczną. Ogrzewany jest poprzez sąsiedni budynek magazynowy. Zabudowa ta powstała bez wymaganego zgłoszenia.
Z uwagi na charakter zabudowy, należało uwzględnić, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że brak wymaganego zgłoszenia, w świetle art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Podkreślić trzeba, że na gruncie definicji legalnych zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, w doktrynie zauważa się brak jednorodności ustawowej kategorii budynków. Jak stanowi art. 3 pkt 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W wyroku z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że o tym, czy określony obiekt jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (posadowienia). W doktrynie przyjmuje się przy tym, że warunkiem uznania budynku za mieszkalny – jednorodzinny jest przede wszystkim to, żeby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 43)
Opisane wyżej cechy niewątpliwie posiada przedmiotowy budynek, który został wybudowany przez skarżącego celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych córki i wnuczki, których sytuacja życiowa zmusiła do opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z uwagi na argumentację skargi wypada natomiast zauważyć, że trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego rozwiązania rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów ani też wielkość zagłębienia w gruncie, jeśli w ogóle takie zagłębienie występuje. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, bądź przemieszczenie w inne miejsce. (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1500/19, CBOSA)
Zarówno wielkość analizowanego obiektu, jak i jego konstrukcja, a nade wszystko przeznaczenie zostały przez organy prawidłowo ocenione pozwalając na wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe świadczy o braku usprawiedliwionych podstaw dla wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.