Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1002/22

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Minister Infrastruktury (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 29 § 2a w związku z art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), oraz a t. 17 pkt 2, art. 138 § 2 oraz § 2a w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia: Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda:, "organ I instancji") z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] o nieprzystąpieniu do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wystawionego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w L., uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że, że pismem z dnia 24 maja 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, (dalej jako "wnioskodawca") złożył do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec N. Sp. z o.o. (zwany dalej "zobowiązanym"), w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającym na odtworzeniu rowu melioracyjnego R-C9 pomiędzy działkami nr [...] i [...], obręb [...], celem przywrócenia swobodnego przepływu wód na całej długości rowu i przywrócenia stosunków wodnych do stanu pierwotnego w terminie 30 dni, wynikającym z decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...]. W przedmiotowej decyzji nałożono obowiązek na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 17 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 i 784).

Wojewoda pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. zawiadomił wnioskodawcę o nieprzystąpieniu do egzekucji. W odpowiedzi wnioskodawca złożył wniosek z dnia 24 sierpnia 2021 r. o wydanie postanowienia w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 17 § 1, art. 29 § 2 pkt 1 i § 2a w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. oraz art. 239 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. wystawionego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z uwagi na to, że nie podlega on przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej.

Wojewoda wskazał, że z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art 239 ust. 1 ustawy Prawo wodne Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej jako "PGW WP") jest państwową osobą prawną.

Wobec powyższego zdaniem Wojewody, że Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGW WP nie jest organem administracji rządowej, ani też organem samorządu terytorialnego, gdyż jest kierownikiem jednostki organizacyjnej osoby prawnej. Tym samym aby decyzja powyższego podmiotu podlegała przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej konieczny jest przepis szczególny, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.. W przepisach ustawy Prawo wodne brak jest szczególnej regulacji, która stanowiłaby, że obowiązki nałożone decyzjami wydanymi na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne w w związku z art. 64a ust. 5, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. podlegały przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Organ I instancji podkreślił, że jedyne odesłania do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarte w ustawie Prawo wodne są określone w art. 109 ust. 8, art. 190 ust. 6, art. 201 ust. 5, art. 235 ust. 5, art. 301, art. 398 ust. 18 oraz art. 454 ust. 4 i ust.

7. W ocenie Wojewody brak przepisu stanowiącego, że egzekucji administracyjnej podlegają również obowiązki nałożone decyzjami wydanymi na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne w związku z art. 64a ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., przesądza, że te obowiązki wynikające z decyzji wydanych na podstawie wskazanych przepisów nie podlegają egzekucji administracyjnej.

Dodatkowo, organ I instancji podkreślił, że z wykładni innych przepisów ustawy Prawo wodne, mianowicie z art. 163 ust, 1 i ust. 4, art. 183, art. 242 ust. 6, art. 246 ust. 3, art. 247 ust. 5, które odnoszą się do jednostek organizacyjnych PGW WP i organów administracji rządowej, wynika, że PGW WP nie są organem administracji rządowej i obowiązki wynikające z ich decyzji nie podlegają egzekucji administracyjnej. Wojewoda [...] podniósł także, że co prawda w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 316/13), wskazano jednoznacznie, że zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. należy rozumieć tak jak "organy administracji publicznej", jednakże przedmiotowy wyrok nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż decyzja PGW WP dotyczy żądania przymusowego wykonania decyzji, która nie zapewnia realizacji jakichkolwiek praw i wolności obywatelskich.

Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że zmiany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzone ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1497) nie dokonały zmian w art. 2 § 1 pkt 10 pea, co świadczy o tym, że celowo obowiązki nakładane przez PGW WP w decyzjach nie podlegają egzekucji.

Pismem z dnia 15 września 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. PGW WP złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewody, podnosząc, że PGW WP jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej decyzji ww. decyzji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. bowiem można odnieść do tego podmiotu pojęcie "organ administracji rządowej" zastosowane w u.p.e.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Minister Infrastruktury uchylił postanowienie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Minister wyjaśnił, że Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Ustalając znaczenie tego przepisu należy zdaniem organu mieć na uwadze wykładnie systemową i celowościową tego przepisu, w tym art. 3 § 1 i art. 18 u.p.e.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W celu ustalenia możliwości zastosowania tego przepisu do PGW WP powinno się określić znaczenie użytego w tym przepisie określenia "organ administracji rządowej".

Z uwagi na brak definicji legalnej tego określenia w u.p.e.a., mając na uwadze art. 18 u.p.e.a., należy w tym zakresie odwołać się do przepisów k.p.a. Minister argumentował, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem, "organ administracji publicznej" rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Następnie Minister przywołał treść art. 190 ust. 13 oraz art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, wskazując, że w świetle tych przepisów dyrektor zarządu zlewni PGW WP jest powołany z mocy prawa (na podstawie przepisów ustawy P.w.), do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a.

Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220) gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, który obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy Prawo wodne. Nie ulega zatem wątpliwości, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji publicznej wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy Prawo wodne zakres tych zadań określony został w przepisach ustawy Prawo wodne. Jednym z nich jest nałożenie określonego w art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.

W związku z powyższym Minister uznał, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji rządowej i mają do niego zastosowanie przepisy art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ odwoławczy wskazał również, że o ile art. 2 u.p.e.a., stanowi o obowiązkach podlegających egzekucji, o tyle w art. 3 jest mowa o podstawie, z której powinny one wynikać. Podstawę egzekucji administracyjnej tworzy zasadniczo indywidualny akt administracyjny, konkretyzujący obowiązek publicznoprawny.

Minister powołując się na poglądy doktryny, wskazał, że z art. 3 § 1 ustawy Prawo wodne wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych" organów. Owe właściwe organy to przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Niemniej mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji publicznej (np. organy samorządu zawodowego) lub w ogóle nienależące do kategorii organów administracji publicznej.

Ponadto zdaniem organu II instancji przepisy u.p.e.a. należy interpretować zgodnie z konstytucyjnym prawem ochrony sądowej, o którym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Istotą tego prawa jest zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej. Kontrola sądowa jest rzeczywista jedynie wówczas, gdy jest skuteczna. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacji, gdy istnieje pewien rodzaj orzeczeń sądowych, czy też władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które nie podlegają wykonaniu w trybie egzekucji za pomocą środków przymusu państwowego pozwalających na wyegzekwowanie prawa lub obowiązku wynikającego z orzeczenia. Odnosząc przedmiotową zasadę do interpretacji art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., organ wskazał, że egzekucja obowiązków wynikających z decyzji nakładanych przez organy PGW WP, podlega egzekucji administracyjnej na podstawie tej części ww. przepisu która wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej, co stanowi podstawę prawną prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, a powyższy pogląd, znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez organ orzecznictwie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala zatem w przypadku dostrzeżenia jakichkolwiek luk w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bądź wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów na odpowiednie posługiwanie się terminologią stosowaną w k.p.a.

Minister argumentował, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn.. akt I OSK 316/13, interpretując sporne określenie "organów administracji rządowej" użyte w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odwołał się do definicji sformułowanych w k.p.a., z tym, że nie tyle do pojęcia "ministra", ale do ogólnego pojęcia organu administracji publicznej. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z funkcjonalnej i systemowej wykładni wspomnianych przepisów. Przepis art. 3 § 1u.p.e.a. rozróżnia egzekucję obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień i obowiązków wynikających z mocy prawa. Wskazując na obowiązki określone w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia ustawodawca posłużył się terminem "właściwego organu", a dopiero w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa egzekucja administracyjna ma zastosowanie w zakresie kompetencji administracji rządowej i samorządowej.

Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy określony obowiązek wynika z decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ, przez co należy rozumieć organ administracji publicznej określony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to zastosowanie ma ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko, że na gruncie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. wyłączone są obowiązki niepieniężne wynikające z decyzji organów innych niż rządowe i samorządowe. Przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, aby obejmował swoim zakresem egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organów administracji publicznej.

Minister wskazał także na postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2020 r. (sygn. akt lI OW 142/19), które, co prawda dotyczyło rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, ale w którym jednoznacznie wskazano, że "Tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Obowiązki związana z likwidacja urządzeń wodnych oraz przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód należy obecnie do dyrektora zlewni Wód Polskich (art. 190. 191 i 14 ust 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Orzeczony w decyzji obowiązek może zostać wykonany dobrowolnie lub w drodze zastosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego stwierdzenia wynika, że NSA przesądził o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącym likwidacji urządzenia wodnego (w których to przepisach nie zawarto odesłania do możliwości stosowania u.p.e.a.) w analogicznej sprawie do niniejszego postępowania Gdyby nie było możliwości stosowania egzekucji administracyjnej do obowiązków niepieniężnych w zakresie wydanych decyzji przez jednostki organizacyjne PGW WP, to z uwagi na brak sprawy administracyjnej - NSA powinien umorzyć postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a nie ją rozstrzygnąć i wskazywać organ właściwy do jego prowadzenia.

Organ II instancji podniósł, że dodatkowe argumenty wskazane w postanowieniu Wojewody [...], które miałyby uzasadniać brak możliwości prowadzenia egzekucji obowiązku niepieniężnego nałożonego decyzją PGW WP, wynikają z nieprawidłowej interpretacji przepisów. Prawie wszystkie odesłania do u.p.e.a. zawarte w przepisach ustawy Prawo wodne - w art. 109 ust. 8 (opłaty za stosowanie nawozów), art. 190 ust. 6 (przepis dotyczący opłaty legalizacyjnej), art. 201 ust. 5 (opłata melioracyjna), art. 235 ust. 5 (przepis dotyczący wykonania ugody administracyjnej), art. 301 (opłaty za usługi wodne), art. 398 ust. 18 (opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej) oraz art. 454 ust. 4 (świadczenie pieniężne na rzecz spółki wodnej) i ust. 7 - dotyczą świadczeń pieniężnych, które nie mają znaczenia w niniejszej sprawie (z uwagi, że dotyczy ona świadczeń niepieniężnych - które zostały odmiennie uregulowane w u.p.e.a.).

Natomiast interpretacja a contrario, na którą się powołał Wojewoda [...], z jednego szczególnego przepisu ustawy Prawo wodne - tj. art. 454 ust. 7, z wyciąganiem skutków dla wszystkich pozostałych przepisów ustawy Prawo wodne, jest zbyt daleko idąca i nieprawidłowa mając na uwadze wykładnie systemową (regulowanie ustawą Prawo wodne wielu różnych, odrębnych zagadnień, które nie są ściśle ze sobą powiązane, a także usytuowanie wskazanego przepisu w jednej części szczególnej ustawy Prawo wodne a nie w przepisach ogólnych - w których przesądza się o zastosowaniu lub braku zastosowania określonych instrumentów prawnych) a także celowościową (jest sprzeczna z celami poszczególnych przepisów ustawy Prawo wodne, które powinny zapewniać wykonanie wydawanych decyzji administracyjnych przez PGW WP w innym przypadku nie byłoby celowe wydawać decyzji niewykonalnych przez organ).

Ponadto zdaniem Ministra także interpretacja przepisów art. 163 ust.1 i ust. 4, art. 183, art. 242 ust. 6, art. 246 ust. 3, art. 247 ust. 5 ustawy Prawo wodne dokonana przez Wojewodę nie jest prawidłowa. Wskazane przepisy wyodrębniają poszczególne rodzaje organów administracji publicznej by podkreślić przypisane im zadania, a nie przesądzają jednoznacznie powiązań między tymi organami, tak jak tego dokonano w zaskarżonym postanowieniu. O pełnionej funkcji organu administracji przez poszczególne jednostki PGW WP przesądzają inne przepisy ustawy Prawo wodne - w szczególności przepisy ogólne i art. 14 tej ustawy, dlatego ustalanie charakteru prawnego jednostek organizacyjnych PGW WP na podstawie wymienionych przepisów, regulujących zupełnie inne kwestie jest niezgodne z wykładnią systemową ustawy Prawo wodne, gdyż ze szczegółowych uregulowań mających przypisanie zadań do poszczególnych podmiotów, wyciągane są wnioski sprzeczne z przepisami ogólnymi ustawy Prawo wodne.

Zdaniem organu II instancji także ze zmian w u.p.e.a. wprowadzonych ustawą z dnia 29 października 2010 r. 0 zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1497), tj. 8 lat przed utworzeniem PGW WP, nie wynika, że ustawodawca miał zamiar pozbawienia wykonania w drodze egzekucji wykonania decyzji administracyjnych - obecnych jednostek organizacyjnych PGW WP. Taka interpretacja nie ma najmniejszego uzasadnienia i jest zdecydowanie zbyt daleko idąca.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł Prokurator Okręgowy we W., wnosząc o zmianę postanowienia Ministra Infrastruktury poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...].

Postawiono zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. wydana na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, stanowi źródło obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego egzekucja administracyjna jest dopuszczalna w trybie u.p.e.a.
2. 2. naruszenia przepisu art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w badanej sprawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 roku został. wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w jego ocenie Minister dokonał błędnej wykładni treści art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a z uwagi na nieuwzględnienie treści art. 3 § 1 u.p.e.a. Należy bowiem zauważyć, że obowiązki wynikające z aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji rządowej i samorządowej podlegają przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej zawsze - tj. wtedy, gdy wynikają z aktu administracyjnego, a także wtedy, gdy wynikają bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że istnieje przepis szczególny zastrzegający dla nich tryb egzekucji sądowej.

Natomiast obowiązki wynikające z aktów administracyjnych wydanych przez inne podmioty niż te, o których wspomina art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., podlegają przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej tylko wtedy, gdy istnieje przepis szczególny, który tak stanowi. Z treści art. 3 § 1 u.p.e.,a. a contrario wynika, że obowiązek wynikający z aktu właściwego organ, który to organ nie jest organem administracji rządowej, jak i samorządowej, podlega egzekucji na podstawie przepisów u.p.e.a. jedynie, wtedy gdy istnieje przepis szczególny zezwalający na nią.

W ocenie Prokuratora, Dyrektor Zarządu Zlewni w L., o ile realizuje zadania z zakresu gospodarki wodnej, nie jest jednak organem administracji rządowej, a tym bardziej organem samorządu terytorialnego. Wystarczy porównać treść wybranych przepisów ustawy - Prawo wodne, takich jak art. 163 ust. 1 i 4 p.w., art. 183 p.w., art. 242 ust. 6 p.w., art. 246 ust. 3 lub art. 247 ust. 5 w zakresie, w jakim ustawa wyraźnie różnicuje status Wód Polskich od organów administracji rządowej. Zatem możliwość egzekucji nałożonego przezeń obowiązku należy rozpatrywać przez pryzmat art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie, w jakim stanowi o obowiązkach o charakterze niepieniężnym, przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Za taką wykładnią przemawia choćby treść art. 190 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Przepis ten umożliwia właśnie egzekucję administracyjną opłaty legalizacyjnej nałożonej przez właściwy organ Wód Polskich.

Innymi przykładami odesłania przez ustawę - Prawo wodne do przepisów u.p.e.a. są art. 235 ust. 5 p.w. oraz art. 454 ust. 7 p.w. Założenie racjonalnego prawodawcy nakazuje przyjąć, że skoro w danym akcie prawnym obowiązek wynikający z decyzji właściwego organu Wód Polskich poddawany jest egzekucji administracyjnej z mocy przepisu szczególnego, to brak takiego przepisu w tym samym akcie prawnym, tę egzekucję uniemożliwia. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne.

Ponadto Prokurator podniósł, że po pierwsze w postanowieniu NSA z dnia 20 lutego 2020 roku, sygn. akt II OW 142/19, Sąd ograniczył zakres rozpoznania sprawy wyłącznie do sporu kompetencyjnego pomiędzy wojewodą, a starostą, powstałego na gruncie art. 20 u.p.e.a. Po drugie, stan faktyczny, na gruncie którego zapadł wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 roku, sygn. akt I OSK 316/13, zasadniczo różnił się od ustalonego na kanwie niniejszej sprawy. Tam bowiem NSA zastosował wykładnię funkcjonalną treści art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., by zapewnić obywatelowi możliwość skorzystania z jego konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu - w tym egzekucji władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Literalna wykładnia tego przepisu skutkowała bowiem brakiem wykonalności decyzji wydanej przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Nie może przy tym ujść uwadze kierunek, w jakim prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu dokonał Sąd.

Działał on na korzyść obywatela realizującego przysługujące mu uprawnienia w celu ochrony swych dóbr osobistych. W niniejszej sprawie tak rozumiany kierunek jest zupełnie odwrotny. To organ administracji publicznej (Wojewoda [...]), wykonując władzę publiczną, żąda egzekucji obowiązku, którego źródłem jest decyzja innego organu administracji publicznej (Dyrektora Zarządu Zlewni w L.). Dlatego też od strony formalnej Wojewoda [...] powinien legitymować się stosowną podstawą prawną. Tej zaś nie można domniemywać.

Prokurator za wadliwe uznał poglądy Ministra, że zwrot "organ administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. należy rozumieć tak jak organ administracji publicznej " w ustawie k.p.a. i w konsekwencji uznać, że PGW WP jest organem administracji rządowej w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych na podstawie ustawy Prawo wodne. Zdaniem Prokuratora termin "organ administracji publicznej " jest szerszy aniżeli dwa pozostałe pojęcia. Wynika to expressis verbis z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym organami administracji publicznej są nie tylko organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego, lecz również " inne organy i podmioty ", gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Do tej ostatniej kategorii podmiotów należą organy Wód Polskich, które nie są elementem administracji rządowej ani administracji samorządu terytorialnego.

Z tego tez powodu ustawodawca przewidział w ustawie Prawo wodne wyraźne odesłanie do k.p.a., precyzując w ten sposób podstawę prawną prowadzenia postępowań administracyjnych (art. 14 ust. 2 -6 tego aktu). Analogicznie w k.p.a. zawarto odesłania do u.p.e.a., które jednak dotyczą innych kwestii, aniżeli prowadzenie egzekucji względem obowiązków nie pieniężnych nakładanych a drodze aktów administracyjnych przez organy Wód Polskich, w tym dyrektora zarządu zlewni, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego. Gdyby ustawodawca zmierzał do objęcia zakresem stosowania u.p.e.a. obowiązków niepieniężnych, takich jak choćby obowiązek rozbiórki nasypów stanowiących podniesienie poziomu terenu - uczyniłby to explicite w ustawie. Podstawa taka nie istnieje w u.p.e.a., ani w ustawie szczególnej, w tym w Prawie wodnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329, zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Infrastruktury wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, którym organ, po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na postanowienie Wojewody [...] (z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] o nieprzystąpieniu do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wystawionego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w L., uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, była ocena, czy wierzyciel jest organem administracji rządowej.

Zdaniem Sądu Minister prawidłowo nie zgodził się z rozstrzygnięciem Wojewody [...] zawartym w postanowieniu I instancji, wskazując, że nie wystąpiły bowiem przesłanki stanowiące podstawę do nieprzystąpienia do egzekucji z powodu jej niedopuszczalności. Słusznie także Minister wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i jego jednostki organizacyjne należą do kategorii organów administracji rządowej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego

Sąd podziela argumentację Ministra, zgodnie z którą zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., należy rozumieć tak jak zwrot "organy administracji publicznej" użyty w k.p.a.

Należy zgodzić się z Ministrem, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem "organ administracji publicznej" rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (tj. organ PGW WP - dyrektor zarządu zlewni), nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

W myśl art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami. W związku z powyższym dyrektor zarządu zlewni PGW WP jest powołany z mocy prawa (na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne), do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji jest organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a.

Stanowisko to, znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 316/13, LEX nr 1511969, w którym trafnie wskazano, że zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. należy rozumieć tak jak zwrot "organy administracji publicznej" w k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że z ww. wyroku NSA wynika, że określenie "organy administracji publicznej", o którym mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, można stosować do "organów administracji rządowej i samorządowej", o których mowa w przepisach u.p.e.a.. W ww. wyroku NSA wskazał na trzy odrębne argumenty uzasadniające możliwość zastosowania art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. do "organów administracji publicznej" o których mowa w przepisach k.p.a.:

1. 1) niedopasowanie terminologii ustaw u.p.e.a. i k.p.a. uzasadnia w zakresie dostrzeżenia jakichkolwiek luk w przepisach pea bądź wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów odpowiednie posługiwanie się terminologią w kpa, co wynika z art. 18 u.p.e.a. - stanowiącego o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w przepisach u.p.e.a. a także z uwagi na fakt, że w ww. przypadku "niesłuszne jest ograniczenie się do wykładni językowej pomijając wykładnie funkcjonalną i systemową".
2. 2) interpretacja przepisów u.p.e.a. w zgodzie z konstytucyjnym prawem ochrony sądowej, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, powinna zapewniać "prawo do wykonania każdego orzeczenia".

Sąd nie podzielił opinii Prokuratora Okręgowego, że z ww. orzeczenia wynika, iż możliwość zastosowania wykładni funkcjonalnej ww. przepisów jest dopuszczalna celu zapewnienia tylko obywatelom możliwości skorzystania z konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu. Przedmiotowy wniosek nie został wskazany w sentencji ani też w uzasadnieniu tego wyroku, ani też nie wynika pośrednio, wbrew opinii Prokuratora, z przedmiotowego orzeczenia Interpretacja przedmiotowego orzeczenia we wskazany sposób nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie Sądu ma rację organ, że nie byłoby celowe ustanawianie licznych obowiązków i postępowań administracyjnych, z których decyzje administracyjne nie mogłyby być wykonalne w drodze egzekucji, a opierałyby się wyłącznie na dobrej woli podmiotu obowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Wykładnia przepisów wskazana przez Prokuratora prowadziłaby do absurdalnych rezultatów (np. braku możliwości egzekwowania swoich praw przez obywateli w przypadku ich zalewania przez sąsiadów, co rozstrzyga decyzja PGW WP) i wskazywałoby raczej nieracjonalne działanie ustawodawcy. Także wykładnia przyjmująca, że od 1 stycznia 2018 r., tj. wejścia w życie ustawy Prawo wodne, ustawodawca celowo zmieniłby zasadę wykonania wszystkich przewidzianych w tej ustawie Prawo wodne obowiązków z przymusowych na dobrowolne - prowadzi do absurdalnych rezultatów i z tego powodu powinna zostać odrzucona w przedmiotowej sprawie.

Ponadto jak wskazał organ, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej gospodarka wodna jest jednym z działów administracji rządowej, który obejmuje szereg czynności wykonywanych przez PGW WP na podstawie ustawy Prawo wodne. Należy zatem podzielić pogląd Ministra, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji publicznej wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zakres tych zadań określony został w przepisach ustawy Prawo wodne. Jednym z nich jest nałożenie określonego w art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.

W związku z powyższym Minister zasadnie uznał, że dyrektor zarządu zlewni PGW WP pełni funkcję organu administracji rządowej i mają do niego zastosowanie przepisy art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zakresie realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Organ II instancji zasadnie wskazał również, że o ile art. 2 u.p.e.a., stanowi o obowiązkach podlegających egzekucji, o tyle w art. 3 jest mowa o podstawie, z której powinny one wynikać. Podstawę egzekucji administracyjnej tworzy zasadniczo indywidualny akt administracyjny, konkretyzujący obowiązek publicznoprawny.

W myśl art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z powyższego wynika zakres podmiotów uprawnionych do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji. Z art. 3 § 1 wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych" organów. Pod pojęciem tych organów, rozumieć należy przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, choć mogą to być inne organy spełniające funkcje administracji publicznej (np. organy samorządu zawodowego) lub w ogóle nienależące do kategorii organów administracji publicznej.

Zatem obowiązki o charakterze niepieniężnym określone w decyzji wydawanej przez PGW WP podlegać będą egzekucji administracyjnej nawet w przypadku braku przepisu szczególnego, który wskazywałby na możliwość stosowania wobec określonych obowiązków egzekucji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.