Uzasadnienie
VII SA/Wa 1031/17 UZASADNIENIE:
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].09.2016r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej dotyczącej odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowych przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi w formie żłobka w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 08.07.2016 r., z późniejszymi uzupełnieniami, [...] będący pełnomocnikiem inwestora - [...], wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowym przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi (żłobek), zlokalizowany w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...].
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], po przeprowadzeniu analizy dokumentacji w sprawie, w tym ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego [...], decyzją z dnia [...] 09.2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ww. ekspertyzie dotyczącej odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowych przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi w formie żłobka w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...].
[...] wniosła do Głównego Inspektoratu Sanitarnego odwołanie od ww. decyzji.
Odnosząc się do wniesionego środka odwoławczego, organ II instancji wskazał, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r., w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy wynika, iż żłobek może być prowadzony w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części spełniających wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowych dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tym przepisach.
Ustawodawca dopuścił prowadzenie żłobka w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1 ww. przepisu prawnego, co wynika z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, jednakże pod warunkiem m.in., że lokal jest przeznaczony dla nie więcej niż 15 dzieci. W przypadku, gdy liczba dzieci w żłobku przekracza 15, to wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące tego rodzaju obiektów, muszą być spełnione.
Organ odwoławczy zauważył przy tym, że stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony do potrzeb m.in. oświaty, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej (...) oraz inny budynek przeznaczony do wykonania podobnych funkcji. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157) wynika, że w ramach opieki nad dziećmi realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna. Z powyższego wynika, że żłobek należy do kategorii budynków zakwalifikowanych do budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odnoszące się do budynku o określonym przeznaczeniu stosuje się także do każdej części budynku o tym przeznaczeniu.
Lokal żłobka musi zatem spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., dotyczące budynków użyteczności publicznej. Z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w budynku użyteczności publicznej należy urządzić ustępy ogólnodostępne.
Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że w przedmiotowym lokalu oprócz ustępów przeznaczonych dla dzieci znajduje się ustęp przeznaczony dla osób wykonujących pracę w żłobku. Ustęp posiada przedsionek, w którym zainstalowana jest umywalka do mycia rąk. Jednakże wejście do powyższego ustępu jest z jadalni poprzez pomieszczenie socjalne.
Po dokonaniu zmian w żłobku związanych ze zwiększeniem liczby dzieci wejście do tego ustępu będzie odbywało się poprzez jedną z sal zabaw dla dzieci.
W przedłożonej ekspertyzie technicznej jako rozwiązanie zastępcze niewykonania ustępu ogólnodostępnego zaproponowano korzystanie przez osoby z zewnątrz z ustępu dla personelu żłobka.
W ocenie organu, ww. rozwiązanie nie jest właściwe w aspekcie warunków higienicznych pobytu dzieci. Zmiany zaplanowane w związku ze zwiększeniem liczby dzieci przebywających w żłobku bardzo pogorszą zarówno warunki pobytu dzieci, które będą przebywały w nowo zaplanowanej sali zabaw, przez którą będzie odbywało się przejście do ustępu pełniącego funkcję ogólnodostępnego, do pomieszczenia socjalnego personelu, do ustępu dla dzieci i miejsca poboru wody do celów porządkowych, jak również warunki higieniczne odpoczynku dzieci, warunki higieniczne wydawania posiłków i warunki przestrzenne w strefie szatni.
Organ podniósł przy tym, że przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie sprawowania opieki dziennej nad dziećmi do lat 3, konieczne jest aby zagwarantować bezpieczny i higieniczny pobyt dzieci w tych placówkach. Deficyt miejsc w żłobkach nie powinien stanowić powodu do usprawiedliwienia tworzenia punktów dziennej opieki nad dziećmi, które nie spełniają wymagań przepisów prawnych.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Przepis ten wyraźnie ustala właściwość państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w sprawach dotyczących odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Należy zauważyć, że zwiększenie liczby dzieci w żłobku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, przez którą w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej m.in. warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Minister Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy ustala inne - ostrzejsze wymagania lokalowe i sanitarne dla żłobka, w którym przebywa więcej niż 15 dzieci.
Przywołany w odwołaniu art. 9 Prawa budowlanego stanowi, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udziela bądź odmawia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowi! przepisy. Przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisem na podstawie którego [...] Państwowej Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie jest § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W podstawie prawnej wydanej decyzji z dnia [...] 09.2016 r., znak: [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wskazał art. 3 pkt 2 lit. a kompetencyjnej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ sprawa toczy się na etapie projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] przywołując art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazał przepisy o zakresie działania organu przez co wskazał właściwość organu.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2017 wniosła [...].
Ww. decyzji skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na:
- a) naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1) w związku z przepisem art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] mimo braku jego właściwości w przedmiotowej sprawie,
- b) naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1) w związku z przepisem art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] bez wezwania strony do sprecyzowania żądania.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, po myśli przepisu art. 145 § 1 lit. a) polegającego na:
- c) naruszeniu przepisu art. 3 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 roku, poz. 1412) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], który orzekł w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych" i zdrowotnych zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy intencją Skarżącej było uzyskanie zgody na odstępstwo od konieczności urządzenia w żłobku ustępu dostępnego z drogi publicznej
Z uwagi na ww. zarzuty, skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2017 roku wydanej w sprawie o sygnaturze [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], albowiem decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisu o właściwości, o czym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1) kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie o:
- 2) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2017 roku wydanej w sprawie o sygnaturze [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami opłaty sądowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.
W odpowiedzi na wniesioną skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Analiza akt sprawy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że skarga podlega uwzględnieniu, z uwzględnieniem poniższego stanowiska.
Wbrew treści skargi, z analizy akt administracyjnych sprawy niniejszej bezsprzecznie wynika, że [...] prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], w postaci żłobka dla dzieci [...], przy ul. [...], wystąpiła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] o uzgodnienie rozwiązań przyjętych w przedłożonej przez nią ekspertyzie technicznej, wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. [...] we wrześniu 2016r., w kwestii odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w przedmiotowym lokalu w związku z planowanym przez nią zwiększeniem liczby dzieci uczęszczających do omawianej placówki.
Dowodem na powyższe jest zarówno treść wniosku z dnia 6 kwietnia 2016r., pism z dnia 4 maja 2016r., 8 czerwca 2016r., 8 lipca 2016r. a także wspomnianej wyżej ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego z września 2016r. Niezależnie od literalnej treści, wskazane pisma precyzują podstawę prawną żądania Skarżacej jako przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ I instancji zasadnie zatem odczytał żądanie wniosku jako oparte na § 2 ust. 2 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków wymagania, o których mowa w § 1 tego przepisu, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Nie może budzić wątpliwości ani to, że omawiany przepis statuuje właściwość Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawach dotyczących odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych ani także, że zwiększenie liczby dzieci w żłobku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, przez którą w myśl art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej m.in. warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne.
Jednakże wydane przez organy administracji orzeczenia zapadłe w formie decyzji wydane zostały, zdaniem Sądu, sprzecznie z treścią art. 106 §1 i 5 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że §2 ust.2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 12.04.2002r. uzależnia umożliwienie spełnienia wymagań wymienionych w § 1 tego rozporządzenia w sposób odmienny niż wskazują to przepisy rozporządzenia, właśnie od uzgodnienia ekspertyzy z inspektorem sanitarnym, które to postępowanie wyczerpuje dyspozycję art. 106 §1 k.p.a. a zatem wymaga formy postanowienia z art. 106 § 5 k.p.a. Wydanie zatem przez organy obu instancji decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt.2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie, na podstawie art.145 §1 pkt.2 oraz art. 200 i 205 p.p.s.a.