Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...].

Ostatnio wymienioną decyzją Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S., T. S. E. s.c. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu - utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. O., ul. P. w O. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] k.m. [...] obręb O. Postępowanie nieważnościowe dotyczące powyższego aktu administracyjnego wszczęte zostało przez Wojewodę [...] na wniosek M. L. -współwłaścicielki nieruchomości przy ul. O., która pismem z 26 kwietnia 2010 r. wniosła o jego unieważnienie powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Uzasadniając swoje żądanie M. L. wskazała na rażące naruszenie w kwestionowanej sprawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 107 i art. 28 k.p.a. Podniosła przy tym, że inwestor nie posiadał i nadal nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem "zgoda wspólnoty dotyczyła jedynie nadbudowy, a pozwolenie na budowę objęło również prawo do przebudowy".

Podniosła również, że sporna decyzja nie ustala obszaru oddziaływania obiektu i w efekcie pomija ją jak stronę postępowania. W toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nieważnościowego, M. L. rozszerzyła zarzuty w sprawie. W piśmie z 9 września 2010 r. wskazała, iż budowa prowadzona jest niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, albowiem okna nadbudowanej ściany przebudowanego obiektu umiejscowione są w odległości 2,42 m od granicy działki sąsiedniej. Podała też, że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego okna w takiej odległości od granicy działki sąsiedniej stanowi naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie z 27 września 2010 r. M. L. zarzuciła, iż zatwierdzony sporną decyzją projekt budowlany jest niekompletny z uwagi na niepełną dokumentację geologiczną. W piśmie z 1 października 2010 r. M. L. podniosła m.in., iż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał przeprowadzenie dokładnej analizy statyczno-wytrzymałościowej filarów i ścian, na których oparte będą projektowane słupy oraz dokonanie inwentaryzacji konstrukcyjnej tych elementów, a tego do chwili obecnej nie wykonano.

Po rozpatrzeniu wskazanego powyżej wniosku M. L., Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. art. 156 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta, w sposób niewątpliwy, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ wskazał dalej, że po szczegółowym przeanalizowaniu całości akt sprawy i sposobu prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta [...] zakończonego kwestionowanym orzeczeniem, nie stwierdził, aby w sprawie zachodziła konieczność zastosowania ww. art. 156.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] odniósł się do kwestii poruszonych przez M. L. we wniosku inicjującym to postępowanie. I tak, odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, iż nie stwierdził, aby doszło do jego naruszenia przy wydawaniu spornej decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kontrolowanej decyzji pozwolenie na budową może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu tego wynika, że inwestor nie dołącza do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, czy też zgód pozostałych współwłaścicieli stanowiących dowody dysponowania nieruchomością. Wystarczy, że taki dokument w oświadczeniu przewidzianym w ww. przepisie wymieni.

Oświadczenie to, winno być złożone na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127). Zgodnie z ww. wzorem inwestor zobowiązany jest wskazać m. in. oznaczenia tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. W przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, na większość robót budowlanych jej dotyczących wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana prowadzona na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli.

Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Zauważając powyższe Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie złożone przez inwestora oświadczenie nie zostało zakwestionowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedłożonym oświadczeniu inwestor podał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki numer [...],[...],[...][...],[...],[...] k.m. [...] obręb [...] oraz, że posiada zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, zawartą w uchwale nr 1 z 11 stycznia 2008 r. I dalej, Wojewoda przedstawił okoliczności w jakich doszło do przyjęcia tej uchwały zauważając przy tym, że wprawdzie w jej treści mowa jest jedynie o nadbudowę, a pozwolenie na budowę obejmuje także przebudowę, ale współwłaściciele obiektu znali zakres robót.

Dokonując takiej oceny Wojewoda wziął pod uwagę, że ww. uchwała z [...] stycznia 2008 r. stanowi drugą uchwałę w tej samej sprawie, przy czym pierwsza - z 26 listopada 2007 r. nie została przyjęta, określała jednak precyzyjniej charakter planowanych prac, o których to współwłaściciele byli informowani także przez zarządcę. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...] w czasie, gdy rozpatrywany był wniosek o pozwolenie na budowę, znajdowała się we współużytkowaniu wieczystym 12 podmiotów bez wydzielonych samodzielnych lokali.

W konsekwencji Wojewoda przyjął, iż zgoda współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obejmowała całe zamierzenie budowlane wynikające z decyzji z [...] grudnia 2008 r., czyli nadbudowę i przebudowę budynku "B" przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że inwestor wykazał się zgodą wszystkich, współwłaścicieli współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę i tym samym posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor oświadczył, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno być ocenione jako wydanie tego pozwolenia zgodnie z prawem.

Odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, iż zaprojektowana przebudowa nie spowoduje zmiany odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę) możliwe jest zaprojektowanie nadbudowy i przebudowy w sposób inny niż tego wymaga § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projekt zagospodarowania działki został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zatem nie można zarzucić, że zatwierdzony projekt jest niezgodny z tym rozporządzeniem.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na to (jak podał Wojewoda), że planowana inwestycja na etapie prac budowlanych nie jest wykonywana zgodnie z projektem budowlanym, na które zostało wydane pozwolenia na budowę, organ zauważył, że nie jest właściwy w tej kwestii. Niemniej w toku postępowania ustalił, że w tym zakresie prowadzone było postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w swojej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził, że inwestycja ta została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową, na którą składa się zatwierdzony projekt budowlany wraz z projektami zamiennymi.

Na koniec Wojewoda podał, że pozostałe wnioski i uwagi M. L. nie mają wpływu na sprawę.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie wniosła M. L. - reprezentowana przez W. L. W odwołaniu M. L. podtrzymała wcześniej prezentowane stanowisko, a mianowicie ponownie wskazała, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto, że projekt budowlany był niekompletny. Zamiast części konstrukcyjnej istniejącego obiektu dołączono do projektu opinię techniczną i geotechniczną. Wskazała również na to, że decyzja została błędnie skierowana do spółki cywilnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r. znak; [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na tryb w jakim orzekał zaznaczając, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w spornej decyzji, lecz jako organ kasacyjny bada tą decyzję w kontekście przesłanek z art. 156 k.p.a. kierując się przy tym stanem obowiązującym w dacie jej wydania. Przechodząc do oceny kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r., organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, inwestor spełnił warunki niezbędne dla uzyskania tej decyzji, wynikające z ustawy - Prawo budowlane wg stanu na dzień [...] grudnia 2008 r.

Zauważył przede wszystkim, że decyzja ta - o pozwoleniu na budowę, została poprzedzona wydaną na rzecz inwestora "E." s.c. A. S. i T. S. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r., znak: [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie części budynku usługowego przy ul. P. na części dz. nr [...] i dz. nr [...] k.m. [...], obręb [...]. Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r., w szczególności z zawartymi w pkt 2a warunkami i wymaganiami odnośnie kształtowania ładu przestrzennego. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że w rozpatrywanej sprawie zostały również spełnione warunki ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r., zawarte w pkt 2b (warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej).

W szczególności projekt budowlany zawiera analizę przesłaniania sąsiednich terenów przez projektowaną zabudowę. Ponadto, z uwagi na fakt, że jak wskazano w decyzji o warunkach obiekt objęty pozwoleniem na budowę znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "A" wyznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - koncepcję architektoniczną inwestycji, obejmującą elewację budynku należało uzgodnić z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z akt wynika, że pismem z [...] czerwca 2008 r., znak: [...] (stanowiącym odpowiedź na pismo z [...] czerwca 2008 r.), Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków zaopiniował pozytywnie zamierzoną inwestycję w zakresie przebudowy i nadbudowy budynku usługowego wraz z przekształceniem elewacji przy ul. P. w [...] wg załączonej dokumentacji projektowej.

Jednocześnie GINB zauważył, że jakkolwiek w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r. zawarty został wymóg uzyskania od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenia na prowadzenie robót przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (dom, ul. P., [...], nr rej.: [...] z [...] marca 1993 r.), to jednak analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby przy ww. budynku zostały przewidziane jakiekolwiek roboty budowlane. Bez względu na powyższe należy zauważyć, że w cyt. wyżej piśmie skierowanym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2008 r. wskazano na "sąsiedztwo budynku wpisanego do rejestru zabytków, oddzielonego klatką schodową od planowanej inwestycji, w której zakres robót jest minimalny (dostosowanie schodów do wymogów normatywnych, remont zachowawczy wnętrza, wymiana okien i drzwi, estetyzacja elewacji płytami LEAR - lekkie elementy architektoniczne)".

Dalej, GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wymagane - stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - oświadczenie, o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] k.m. [...] obręb [...], na cele budowlane, złożone na odpowiednim wzorze. Oświadczenie to pozwala na ustalenie, że podane w nim informacje są wystarczające dla uznania, że inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zaznaczył w tym miejscu, że o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdza sam inwestor w formie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej w przypadku złożenia oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym (art. 233 Kodeksu karnego). Inwestor nie ma zatem obowiązku dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, czy innych dokumentów potwierdzających to prawo.

Oznacza to, że organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia, a jedynie ogranicza się do sprawdzenia jego kompletności. GINB dodał także, że w postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, ale sytuacja taka nie wystąpiła na gruncie omawianej sprawy. W przeciwnym wypadku powyższa kwestia może być oceniona wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. W efekcie organ wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu, jak i pismach procesowych odwołującej się, dotyczące zakresu jak i prawidłowości udzielonej przez współwłaścicieli zgody, nie mogą być oceniane w ramach niniejszego postępowania.

Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie oceny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności, które winny być badane w postępowaniu wznowieniowym, a zatem stanowiących przesłankę właściwą dla innego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych.

Następnie, GINB stwierdził, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został załączony kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i sprawdzeniami. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a właściwy organ - stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - nie miał podstaw do odmowy wydania takiej decyzji.

Odnosząc się do kwestii zachowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, GINB podał, że z uwagi na fakt, że na projekcie zagospodarowania działki nie zostały zwymiarowane odległości spornego budynku od granicy z działkami sąsiednimi, pismem z 3 lutego 2011 r. wystąpił do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] o ustalenie, w ramach posiadanego systemu informatycznego oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej (np. operatu geodezyjnego), odległości budynku na działce nr [...] od granicy tejże działki z działką nr [...] (północna elewacja). W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Urząd Miasta [...] poinformował, że na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjno-kartograficznym stwierdzono, że nie ma dokumentacji geodezyjnej, na której znajdowałaby się odległość pomierzona bezpośrednio w terenie pomiędzy granicą działek nr [...] i [...] a budynkiem na działce [...].

Odległość tę można uzyskać analizując szkic podstawowy z 1983 r. z wydzielenia kompleksu działek, na którym znajduje się granica pomiędzy działkami [...] i [...], które w wyniku późniejszych podziałów otrzymały obecne numery [...] i [...] oraz pomiar budynku ze szkicu z pomiaru sytuacyjnego z 1993 r. Obliczona w ten sposób odległość wynosi około 2 m, w zależności od miejsca pomiaru. Mając powyższe ustalenia na względzie GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości ustalić położenia budynku na działce nr [...] względem działki nr [...], a tym samym nie można stwierdzić, aby zaprojektowana przebudowa i nadbudowa w sposób rażący naruszały przepis § 12 warunków technicznych.

Ponadto, z uwagi na fakt, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...], dotyczy istniejącego budynku, posiadającego w ścianie zwróconej do granicy z działką nr [...] otwory okienne, a ponadto została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ewentualne naruszenie warunków zawartych w § 12 cyt. rozporządzenia nie może zostać potraktowane jako wywołujące niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno- gospodarcze. GINB dodał też, że z dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie, że ściany zewnętrzne istniejącego obiektu od strony działki nr [...], w których są usytuowane otwory okienne i drzwiowe, nie będą przebudowywane.

Następnie, GINB wskazał, iż zarzut odwołania, dotyczący skierowania decyzji o pozwoleniu na budowę do podmiotu, który nie ma podmiotowości prawnej (czyli spółki cywilnej), jest nieuzasadniony. Wyjaśnił, iż w decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...], organ powiatowy wskazał z imienia i nazwiska adresatów decyzji, będących wspólnikami spółki cywilnej "E.", tj. A. S. i T. S. Użycie w decyzji nazwy spółki nie uzasadnia zaś twierdzenia, że pozwolenie na budowę wydano na spółkę, która jako taka nie posiada własnych organów. Podmiotem praw i obowiązków w spółce cywilnej są jej wspólnicy.

Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu zarzutu zatwierdzenia zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę "wadliwego" i "niekompletnego" projektu budowlanego GINB stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się - stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - oświadczenia zarówno projektanta P. O., jak również osób sprawdzających E. S. i W. W. o wykonaniu projektu architektoniczno - budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Również podniesiony w odwołaniu zarzut rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z uwagi na brak "rzetelnych badań geologicznych", a tym samym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, GINB uznał za niezasadny. Przypomniał, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, iż "projekt budowlany winien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Już samo takie sformułowanie powyższego przepisu wskazuje (jak podał organ odwoławczy) na brak obligatoryjności. Bez względu na powyższe organ wskazał, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...], znajdują się opracowane przez mgr inż. M. B. "Badania geotechniczne podłoża gruntowego pod fundamenty budynku usługowego w [...] ul. P." z czerwca 2008 r. (karty 17-24), z których wynika, że dla spornego budynku nie jest wymagane sporządzenie dokumentacji geologiczno- inżynierskiej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, dot. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez zabezpieczenia w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji liczby miejsc parkingowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy nie wyznacza dla spornej inwestycji "miejsc parkingowych dla klientów ze względu na zachowanie funkcji usługowej, która nie zwiększa ilości użytkowników istniejącego obiektu".

Reasumując GINB podał, że na podstawie analizy akt sprawy nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Podał także, że badana decyzja nie jest dotknięta również żadną z pozostałych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1-7 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. wniosła M. L. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu w II instancji,
2. 2) art. 7 i 77 k.p.a., w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego,
3. 3) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i nie ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę została wydana na spółkę cywilną,
4. 4) art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 Prawa budowlanego poprzez nie określenie sfery oddziaływania obiektu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie ustalił rzetelnie wszystkich okoliczności sprawy i nie umożliwił stronie zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ II instancji nie ustalił m.in. dokładnej odległości między granicą działki nr [...] a budynkiem na działce nr [...], co więcej - do akt sprawy włączył pismo Prezydenta Miasta [...] dotyczące tej kwestii, z którym nie zapoznał stron postępowania. Skarżąca podniosła również, że w sprawie zabrakło oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., które to przepisy w ocenie skarżącej rażąco naruszono poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji niewłaściwie ustalono strony postępowania. Skarżąca zarzuciła też wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na spółkę cywilną, zamiast na wspólników tej spółki. Zaznaczyła, że organ rozważając tę kwestię winien zwrócić uwagę przez kogo wniosek o pozwolenie na budowę został złożony.

Dalej skarżąca podniosła, że w sprawie nie dokonano badań nośności gruntu i inwentaryzacji elementów nośnych budynku, o których mowa w opinii załączonej do projektu budowlanego, a które winny poprzedzać projektowanie. Następnie, skarżąca podała, organ był w posiadaniu informacji wskazujących na okoliczność, iż inwestor nie był w posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym stwierdziła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i powinno to zostać uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 art. 134).

Stosownie zaś do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

1. - Badając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r.) w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem obie decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są wadliwe w stopniu wymagającym ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Uwzględniając skargę Sąd nie uwzględnił jednak wszystkich zarzutów w niej podniesionych, część z nich uznał za bezzasadne.

1. - Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego.

Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

1. - Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Uzasadnienie tej decyzji świadczy bowiem o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i błędnej analizie niektórych z okoliczności w tej sprawie występujących, a mogących mieć wpływ na ważność badanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Uwagi dotyczące zaskarżonej decyzji, odnieść należy także do decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. wydanej w sprawie w I instancji.

Przed wskazaniem na okoliczności uzasadniające taką ocenę przypomnienia wymaga, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją sprowadzało się do zweryfikowania w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części istniejącego obiektu. Z akt sprawy wynika, iż obiekt objęty zamierzeniem inwestycyjnym, w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowił współwłasność w częściach ułamkowych kilkunastu podmiotów. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2008 r wystąpiła skarżąca, będąca jedną ze współwłaścicieli tego obiektu. Żądając unieważnienia ww. orzeczenia skarżąca zarzuciła w szczególności rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazała, iż inwestor nie posiadał w dacie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Zgoda współwłaścicieli obiektu dotyczyła bowiem tylko nadbudowy, nie obejmowała więc całego zamierzenia inwestycyjnego, nie dotyczyła bowiem przebudowy obiektu. W ocenie Sądu, sprawa w tym zakresie nie została w sposób właściwy przeanalizowana i oceniona, a to skutkowało co najmniej przedwczesnym przyjęciem, że przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2008 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z ww. przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Regulacja ta obowiązuje od 11 lipca 2003 r. i zgodnie z jej treścią inwestor (ubiegając się o pozwolenie na budowę) nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak, jak miało to miejsce przed 11 lipca 2003 r.), wystarczy jedynie, że złoży oświadczenie odpowiedniej treści pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to winno być złożone na właściwym wzorze, stanowiącym załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wymagającym od inwestora wskazania tytułu prawnego, z którego wynika jego prawo do nieruchomości.

Przy czym, inwestor nie ma obowiązku załączać do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dokumentów potwierdzających jego prawo do nieruchomości, a organ (w świetle brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2) nie ma co do zasady kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia. Oświadczenie inwestora, o którym mowa w ww. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, podlega bowiem ocenie pod względem jego prawdziwości przez sądy karne. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu administracyjnym oświadczenie to nie może być weryfikowane. W sytuacji, gdy w sprawie organ architektoniczno-budowlany będzie posiadał informacje świadczące o nieprawdziwości omawianego oświadczenia, winien kwestię tę przed wydaniem decyzji zweryfikować i w konsekwencji wyjaśnić, czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowieniowym, w zależności od okoliczności.

Na możliwość weryfikacji omawianego oświadczenia przez organy administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1534/08, lex nr 571813). W wymienionym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". I dalej, w tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny stwierdził, iż "(...) tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym". W cyt. wyroku NSA powołał się m.in. na wyrok z 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 193/07, lex nr 339433), w którym NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd I instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora.

Konkludując, oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności. W ocenie Sądu, taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie, nie zostało to jednak dostrzeżone ani na etapie I instancji, ani przez organ odwoławczy.

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie inwestor – tj. A. S. i T. S., wspólnicy spółki cywilnej E. w [...], występując w dniu 31 października 2008 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie niskiej części obiektu (przy ul. [...] w [...], ul. P., działka nr ewid. [...] k.m. [...] obręb [...]), złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na odpowiednim wzorze i podpisane przez nich obu. Wskazali w nim, że są współwłaścicielami obiektu objętego, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne oraz, że posiadają zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli (których wymienili) na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazali, że zgoda ta wyrażona została w uchwale "wspólnoty nr 1 z dnia 11.01.2008". Wymienioną w oświadczeniu uchwałę A. S. i T. S. załączyli (choć nie musieli) do złożonego oświadczenia.

Zauważenia w tej sytuacji wymaga, że uchwała ta została przyjęta przez wszystkich współwłaścicieli (zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego), ale nie obejmuje ona całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wymienioną uchwałą wyrażono zgodę na dokonanie przez spółkę cywilną E. w [...] nadbudowy jednej kondygnacji budynku, natomiast nie odniesiono się w jej treści w żaden sposób do przebudowy wyżej wskazanego obiektu. Zaznaczyć zaś raz jeszcze trzeba, że wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył przebudowy i nadbudowy obiektu, nadto – został on poprzedzony uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2007 r. znak: [...] wydana w tym zakresie jako rodzaj inwestycji wskazuje przebudowę i nadbudowę części budynku. Taki też zakres prac wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, co więcej - wynika z niego, że nadbudowa budynku o jedną kondygnację wymaga najpierw przebudowy, albowiem ww. decyzja o warunkach zabudowy przewiduje podwyższenie budynku tylko do 1,5 m. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi o tym, iż organ architektoniczno-budowlany mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestycja w sposób bezsporny obejmuje przebudowę i nadbudowę budynku, a to oznacza, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego musi odnosić się dokładnie do tego rodzaju prac. Nadto, w przypadku współwłasności nieruchomości, zgoda współwłaścicieli winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Jeżeli inwestycja dotyczy przebudowy i nadbudowy budynku, to również zgoda winna być w tym zakresie udzielona. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy współwłaściciele wyrażając zgodę mieli świadomość zakresu planowanego przedsięwzięcia, czy też nie. Ważne jest jedynie na co się zgodzili.

Powyższe nie zostało zupełnie dostrzeżone i przeanalizowane przez GINB. Organ ten przyjął, że złożone przez inwestora oświadczenie było wystarczające oraz, że nie istniały żadne okoliczności świadczące o jego nieprawdziwości. Wprawdzie organ ten dopuścił możliwość badania omawianego oświadczenia w postępowaniu administracyjnym, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Uznał jednak, że skoro Prezydent Miasta [...] wydając badaną decyzję nie posiadał informacji wskazujących na potrzebę weryfikacji oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to kwestia ta może być oceniana obecnie wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. Z powyższym, w świetle treści uchwały nr 1 z 11 stycznia 2008 r. załączonej do oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie sposób się jednak zgodzić. Zdaniem Sądu, akta administracyjne Prezydenta Miasta [...] wskazują bezspornie na to, że organ ten mógł mieć wątpliwość co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia, a wobec tego kwestia ta winna być obecnie rozważona w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności.

Brak oceny GINB w tym zakresie w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 kt 2 k.p.a. uzasadniał -zdaniem Sądu- uchylenie zaskarżonej decyzji. Właściwej oceny sprawy z uwzględnieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i przesłanki rażącego naruszenia prawa nie dokonał również Wojewoda [...] orzekając w I instancji. Organ ten przyjął, że choć istnieje rozbieżność pomiędzy zakresem prac wynikającym z wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę a uchwały nr 1 z 11 stycznia 2008 r., to jednak nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że współwłaściciele nieruchomości wyrażając zgodę znali rzeczywisty zakres planowanych prac. W tym miejscu jeszcze raz należy zaznaczyć, że zgoda właściciela (współwłaścicieli), upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być zgodą dorozumianą. Dlatego też stwierdzić trzeba, że nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie, w jakich okolicznościach przyjęta została uchwała nr 1 z 11 stycznia 2008 r., ważna jest bowiem tylko jej treść.

Argumentację Wojewody [...] zawartą w decyzji z [...] listopada 2010 r., a wskazującą na okoliczności towarzyszące przyjęciu ww. uchwały (w tym okoliczności poprzedzające jej przyjęciem związane z uchwałą z 2007 r.), z których wynikałoby, że wyrażając zgodę współwłaściciele mieli świadomość planowanej nie tylko nadbudowy ale i przebudowy obiektu, należy uznać za nieprzydatną do rozważania ważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

W konsekwencji Sąd przyjął, iż w sprawie nie zbadano w sposób właściwy spornej decyzji z 18 grudnia 2008 r. w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także powyżej wskazany przepis art. 156 poprzez co najmniej przedwczesne jego niezastosowanie. W tym też zakresie zarzuty sformułowane w skardze zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, za zasadne należało uznać także te zarzuty skargi, które odnoszą się do przepisów procesowych i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W toku postępowania nieważnościowego skarżąca podniosła, iż sporna inwestycja narusza rażąco ww. przepis, albowiem okna nadbudowanej ściany przebudowywanego budynku oddalone są o 2,42 m od granicy działki sąsiedniej. Wojewoda [...] w tym kontekście wskazał jedynie tyle, że przebudowa nie spowoduje zmiany odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami. Rozważania GINB w tym zakresie są szersze, ale nadal nie wynika z nich, czy w nadbudowanej (a nie przebudowywanej) części budynku, od strony działki nr ewid. [...] zaplanowano, czy też nie otwory okienne. Oceny w tym zakresie należało zaś dokonać w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował organ wydając badaną decyzję.

Prawidłowej analizy w tym zakresie w sprawie jednak zabrakło. Nie wyjaśniono w efekcie, czy sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ww. § 12.

1. - Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Bezzasadny przede wszystkim okazał się -w ocenie Sądu- zarzut rażącego naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie przez Prezydenta Miasta [...] obszaru oddziaływania obiektu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie tego obszaru ma służyć ustaleniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie wyznaczenie tego obszaru lub jego wadliwe wyznaczenie skutkować więc może pominięciem strony/stron postępowania. Ochronie praw strony w takiej sytuacji służy postępowanie wznowieniowe (a dokładnie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie prowadzone w oparciu o przepisy art. 156 i nast. k.p.a., opierające się na zupełnie innych przesłankach.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący skierowania decyzji o pozwoleniu na budowę do spółki cywilnej, która nie może być inwestorem i nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Wskazać w tym miejscu raz jeszcze trzeba, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został przez A. S. i T. S., wspólników spółki cywilnej E. w O. Wniosek ten podpisał pełnomocnik – P. O., ustanowiony w sprawie i działający w imieniu obu Panów, tj. A. S. i T. S. (pełnomocnictwo w aktach, z 9 czerwca 2008 r.). Decyzja wydana po rozpatrzeniu tego wniosku została skierowana w sposób prawidłowy do inwestora, tj. do A. S. i T. S., wspólników spółki cywilnej E. w [...], a wskazanie w niej nazwy spółki cywilnej obok nazwisk jej wspólników nie świadczy o jej wydaniu na spółkę cywilną. Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości organu w tym zakresie.

Sąd za nieuzasadniony uznał także zarzut skargi dotyczący niekompletności zatwierdzonego projektu budowlanego i rażącego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Uzasadniają zarzuty dotyczące tej kwestii skarżąca podała, że do projektu budowlanego załączona została opinia, z której wynika, że należy przeprowadzić badania nośności gruntu i inwentaryzacji elementów nośnych budynku. W jej ocenie badania wskazane w tej opinii winny poprzedzać projektowanie inwestycji. Podniosła przy tym, że projekt został wykonany wadliwie, grozić mógł katastrofą budowlaną, bo nie wykonano analizy geologicznej. Ocenę dotyczącą ww. kwestii zawarł w zaskarżonej decyzji GINB i jest ona zdaniem Sądu prawidłowa. Organ ten słusznie zauważył, że w projekcie budowlany zatwierdzonym sporną decyzją znajdują się opracowane przez mgr inż. M. B. "Badania geotechniczne podłoża gruntowego pod fundamenty budynku usługowego w [...] ul. P.", z których wynika, że dla spornego budynku nie jest wymagane sporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Wobec takich wniosków trudno zarzucić organowi architektoniczno-budowlanego, iż zatwierdził projekt budowalny niekompletny i rażąco naruszył ww. art.

1. 34. Trudno też przyjąć, aby przepis ten został w sposób rażący w sprawie naruszony z tego względu, że opinia techniczna dotycząca możliwości przebudowy i nadbudowy budynku (opracowana przez dr inż. arch. P. O. i załączona wraz z projektem), przewidywała dokonanie analizy statyczno-wytrzymałościowej filarów i ścian, na których oparte są projektowane słupy, dopiero na etapie prac rozbiórkowych, a nie na etapie projektu. Dodać przy tym trzeba, na co słusznie wskazał GINB, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i sprawdzeniami. Projekt ten zawiera także oświadczenie wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazać też należy, iż w postępowaniu nieważnościowym weryfikującym pozwolenie na budowę istotne znaczenie mogą mieć tylko te kwestie, które istniały w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę. Okoliczności ujawnione później (a świadczące np. o niedoskonałości projektu budowlanego), nie mogą w tym trybie mieć żadnego znaczenia prawnego. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby wydając sporne pozwolenie na budowę Prezydent Miasta [...] dysponował tego rodzaju informacjami, które mogłyby mieć wpływ na ocenę projektu budowlanego pod względem jego kompletności.
2. - Reasumując, skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie zarzuty w niej podniesione należało podzielić. Sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia jedynie w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tego ostatniego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pozostałe kwestie, zdaniem Sądu, zostały prawidłowo przez GINB w sprawie rozważone i ocenione. Dotyczy to m.in. zgodności spornego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia.

Ponownie orzekając organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w aspektach zakwestionowanych, tj. dotyczących oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda [...] obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.