Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004r. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) – zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę oświetlenia drogowego ul. S. o kategorii obiektu nr [...] na działce nr [...]obręb [...] w L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – stwierdził z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004r.
Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swego orzeczenia, iż w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazano, że inwestycja realizowana będzie na działkach nr [...] położonych w obrębie nr [...] w L. Wymienione działki zostały objęte rozstrzygnięciem Starosty [...] mimo, iż wniosek dotyczący wydania przedmiotowego pozwolenia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowały działki o innych numerach ewidencyjnych: [...] położone w obrębie [...] w L. W ocenie Wojewody [...] udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej na działkach nie objętych wnioskiem i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rażąco narusza art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Numerów określających poszczególne działki, na których realizowana zostanie inwestycja nie można traktować jako cyfr które nic nie znaczą, bowiem numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa.
Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się określone prawa. Stąd też należało uznać, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] lipca 2004r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.
Po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta L., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r nr 98, poz. 1071 z późn. zm) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w powyższej decyzji, wskazując ponadto, iż pozwolenie na budowę wydawane jest wyłącznie na wniosek, organ administracji publicznej związany jest zatem treścią żądania zawartego we wniosku i nie może go rozszerzać lub zawężać. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę na działkach nie objętych wnioskiem, co w konsekwencji spowodowało, że udzielone pozwolenie na budowę dotyczy nieruchomości co do których, inwestor nie przedstawił prawa do dysponowania na cele budowlane. Stąd też, w opinii organu II instancji, decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na udzielenie jej niezgodnie ze złożonym wnioskiem, jak również z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy ze względu na brak wskazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdzono ponadto, że numery ewidencyjne działek nie mogły zostać zmienione w trybie art. 113 kpa, oznaczenie nieruchomości bowiem jest jednym z podstawowych elementów decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie podlega sprostowaniu.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta L. działający w imieniu gminy Miasto L. wnosząc o jej uchylenie.
W skardze podniesiono, iż decyzja z dnia [...] lipca 2004r. zawiera błędne numery działek, jednakże uchybienie to nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości, a jedynie "co najwyżej z zakresie dodatkowo błędnie wymienionych działek ewidencyjnych". Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę określony z § 3 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiera w swojej treści wymogu wymienienia działek ewidencyjnych na których realizowana ma być inwestycja. Należy zatem uznać, że ustalony według wyżej wymienionych przepisów wzór decyzji o pozwoleniu na budowę nie określa, iż istotnym, niezbędnym elementem decyzji jest wymienienie numerów działek.
W opinii strony skarżącej zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 pkt. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego jest całkowicie bezpodstawny. Inwestor przedłożył organowi architektoniczno-budowlanemu wszystkie wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomościami wymienionymi we wniosku o pozwolenie na budowę, a których oznaczenie w projekcie budowlanym, we wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomosciami jest identyczne.
Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego naruszając tym samym art. 7, 8 i 77 kpa, w szczególności nie wykazały, iż zachodzi przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron. W niniejszej sprawie organy administracji winny stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w części dotyczącej błędnie wymienionych numerów działek, natomiast pozostała niewadliwa cześć decyzji może funkcjonować w obiegu prawnym z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja została wykonana i oddana do użytkowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.
Ponadto wskazać należy, iż wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233).
W opinii organów orzekających w niniejszej sprawie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004r. stanowiło udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej na działkach nie objętych wnioskiem i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co rażąco naruszyło art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zauważyć należy również, iż w obu decyzjach podkreślono, iż zaistniałej omyłki polegającej na błędnym wpisaniu numerów ewidencyjnych działek nie można sprostować w trybie art. 113 kpa, z uwagi na to, iż oznaczenie nieruchomości jest jednym z podstawowych elementów decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie podlega sprostowaniu. Stanowisko takie wyrażone zostało również w wyrokach NSA z dnia 12.11.2002r., IV SA 136/02, M.Prawn. 2002/24/1108 oraz z dnia 19.01.1998r., IV SA 618/96, LEX nr 45648.
Skład orzekający w mniejszej sprawie nie podziela argumentacji organu zawartej w kontrolowanej decyzji oraz stanowiska wyrażonego w powołanych wyrokach. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 113 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowania błędów pisarskich i rachunkowych czy też oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć, w związku z czym stosując ten przepis należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć. Omyłka pisarska to między innymi widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazów. Oczywistość tego rodzaju błędu można stwierdzić porównując treść decyzji z zawartymi w aktach sprawy dokumentami (zob. wyrok NSA z 22.01.1998r., IV SA 531/96, LEX 43134). Z przedstawionych akt niniejszej sprawy wynika, iż we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym wymienione są identyczne numery działek, które miała obejmować inwestycja.
Inwestor zgodnie z przepisami prawa budowlanego złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które obejmowała właściwe numery działek tj.: [...] obręb [...]. Powołanie przez organ w decyzji numerów działek [...] obr. [...] nie znajduje w niczym uzasadnienia, ani jakiegokolwiek odniesienia do złożonych do akt dokumentów. Z tego względu można tu mówić o oczywistej omyłce organu w potocznym znaczeniu tego pojęcia (wyrok NSA z 13.03.1998r., I SA/Lu 1091/96, LEX 33532). Stąd też w opinii Sądu zaistniałą pomyłkę z uwagi na jej "oczywistość" można sprostować stosując przepis powołanego art. 113 kpa. W konsekwencji tego nie można przyjąć, że weryfikowana w trybie nieważności decyzja Starosty [...] rażąco naruszyła prawo.
Podkreślić należy, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i czy naruszenie to nastąpiło w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia. Traktowane ono musi być jako zjawisko o wyjątkowym charakterze i wymagające szczególnie wnikliwego i rozważnego postępowania.
Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. W świetle dotychczasowego jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto utrwalony został pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)