Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej legalności wybudowania kiosku handlowego usytuowanego przy prawnym skrzydle Pałacu [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], PINB dla [...], na art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Zarządu T. l. Sp. z o.o. - właściciela budynków Pałacu [...] oraz użytkownika wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], umorzył postępowanie w sprawie ww. kiosku handlowego, wskazując, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie zabytków, którą nakazano D. R. i A. R., w terminie 3. miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, doprowadzić do jak najlepszego stanu zabytek - układ urbanistyczny ulicy S. w [...] w rejonie ulicy M. - poprzez usunięcie umieszczonego niezgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami ww. kiosku handlowego. PINB dla [...] stwierdził, że wydanie kolejnej decyzji w tej sprawie wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła T. I. sp. z o.o. w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wbrew stanowisku PINB dla [...] w niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości stanu prawnego spraw prowadzonych przez konserwatora zabytków i organ nadzoru budowlanego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, stwierdził nieważności decyzji PINB dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany pawilonu handlowego i zezwalająca na wymianę istniejącego kiosku kwiatowego w liniach rozgraniczających ul. S. róg ul. M. w [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającą jej nieważność, utrzymaną w mocy w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją GINB z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. Z tego względu organ I instancji zgodził się z argumentami zawartymi w przedmiotowym wniosku, że w niniejszej sytuacji nie zachodzi tożsamość sprawy. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym.
W ocenie WINB w przedmiotowej sprawie brak jest tożsamości stanu prawnego, gdyż decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków Nr [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a PINB dla [...] w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinien rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa budowlanego, zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie przed organem powiatowym. Żądanie to dotyczyło wydania nakazu rozbiórki ww. kiosku handlowego. Dlatego kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji istnienia obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez PINB dla [...] nie będzie naruszało zasady res iudicatae z powodów wyżej przytoczonych.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. R., podnosząc, że wbrew twierdzeniom WINB zachodzi tożsamość spraw i umorzenie postępowania było prawidłowe. Ponadto wskazał, że do chwili obecnej legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie ww. kiosku. Z tych powodów zdaniem skarżącej organ I instancji wadliwie ocenił decyzję PINB jako rażąco naruszającą art. 105 § 1 k.p.a.
Zaskarżoną decyzję GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...] Nr [...] dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...].
W uzasadnieniu wskazał, że PINB dla [...] trafnie uznał, że skoro w sprawie spornego obiektu budowlanego została wydana decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], to brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy decyzja organu nadzoru budowlanego I instancji wydana na podstawie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego byłaby obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - stanowiłaby decyzję wydaną w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że postępowanie w sprawie legalności spornego obiektu budowlanego podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
GINB wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 451/09 Lex 532454).
GINB wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1030/10 (nieprawomocny) WSA w Warszawie oddalił skargę D. i A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].
W ocenie GINB decyzja PINB dla [...] Nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, jest wykonalna a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. I. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 48-51 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiocie rozbiórki obiektu, który został wybudowany w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie z wniosku T. I. sp. z o.o. o wydanie nakazu rozbiórki w trybie przepisów Rozdziału V Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, że nakaz rozbiórki wydany na wniosek T. I. sp. z o.o. przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego stanowiłby decyzję wydaną w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie strona skarżąca złożyła pismo z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Stołecznego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że postanowieniami z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] i [...], organ ten zawiesił postępowanie egzekucyjne w sprawie nakazu wynikającego z decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], ponieważ wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1030/10, oddalający skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna, naruszono bowiem przepisy prawa materialnego przez ich błędną interpretację.
Organ II instancji oceniając w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków przyjął, że wydanie przez Konserwatora decyzji na tej podstawie powoduje, że nie tylko nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego wspomnianą decyzją Konserwatora, ale że wydanie takiej decyzji przez organ nadzoru budowlanego powodowałoby powtórne wydanie decyzji w tej samej sprawie obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd ten jest błędny z przyczyn następujących.
Decyzja może zostać uznana za obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy oznacza, że obie decyzje dotyczą tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967. Pogląd ten wyrażany jest też w doktrynie prawa administracyjnego, w pełni też podziela go Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie.
Możliwość przyjęcia omawianego wyżej naruszenia prawa wiąże się z koniecznością wykazania, że przedmiot rozstrzyganej sprawy (w tym przypadku sprawy ewentualnego wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego) jest taki sam, jak w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną Konserwatora.
Po pierwsze zauważyć trzeba, że GINB dochodząc do przekonania, że stanowisko PINB dla [...], iż brak jest podstaw do działania organów nadzoru budowlanego było zasadne, gdyż wydana przez nie decyzja byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w ogóle nie przeprowadził analizy tożsamości spraw, nie ustalił, które podmioty brały w nich udział ani też nie określił, a przez to i nie odniósł się, do przedmiotów obu spraw. Podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującą w mocy decyzję Konserwatora, uznał, że przesądza to o bezprzedmiotowości odrębnego postępowania organów nadzoru budowlanego.
Brak powyższej analizy - jako uchybienie procesowe, stanowiące naruszenie art. 7, 8 i 80 k.p.a. - powoduje, że przyjęte w uzasadnieniu decyzji motywy nie są wystarczające do uznania, że decyzja o umorzeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzyga sprawę, uznając, że podjęcie przez te organy działań określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Nie można też zgodzić się, co do zasady, z poglądem, że decyzja Konserwatora i decyzja organów nadzoru budowlanego ma ten sam przedmiot. Przedmiotem ustawy o ochronie zabytków, a zatem i decyzji wydanej na jej podstawie są przede wszystkim zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi (art. 1). Jak wynika z art. 2 ust. 1 tej ustawy, nie narusza ona przepisów Prawa budowlanego, jak zaś zapisano w art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, nie narusza ono ustawy o ochronie zabytków w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Z art. 1 Prawa budowlanego wynika, że ta z kolei ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach.
Różne są zatem przedmioty obu ustaw, kompetencje i związane z tym obowiązki organów, różne też są podstawy prawne, w oparciu o które wydawane są decyzje. Takie też różnice dotyczą rozpatrywanych decyzji. Przedmiotem decyzji wydawanej przez Konserwatora na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, była ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny, nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. W istocie, z punktu widzenia ochrony zabytków, bez znaczenia jest w jaki sposób do zmiany dochodzi, czy przez budowę obiektu budowlanego, czy też w inny sposób.
Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni została zaburzona, jest prawem i obowiązkiem Konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, jak uczyniono to w tej sprawie, nakazać doprowadzenie zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu, co w tym konkretnym przypadku oznaczało również nakaz usunięcia zakłócającego tę przestrzeń kiosku. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzi do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i ma na celu nie rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu. Przedmiot decyzji konserwatora jest zatem nie tylko inny niż przedmiot działania organu nadzoru budowlanego, lecz w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest szerszy, gdyż jego elementem jest zniesienie zabudowy zakłócającej układ urbanistyczny, a celem dalszym i zasadniczym ochrona i przywrócenie zabytkowego charakteru ulicy S..
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, to, że zakończono nieprawomocnym wyrokiem sprawę rozstrzyganą na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ani nie przesądza jej zakończenia, ani nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z wykonania przez nie obowiązku nałożonego przez art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 tej ustawy.