Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]. Orzeczeniem tym Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Wojewody [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu, że Skarb Państwa- Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 440 zł z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13 sierpnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. pojazdu maki Fiat nr rej. [...], usuniętego w dniu 12 lutego 2010 r. z ul. [...] w [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225 ze zm.).
W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2010 r. na podstawie dyspozycji nr [...][...] Sp. z o.o. usunęła z [...] w [...] pojazd marki Fiat o nr rej. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny orzekł w pkt 1 w trybie art. 395 § 2 k.p.c. o uchyleniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r., w pkt 2 - o przepadku pojazdu Fiat 126 P o nr rej. [...] usuniętego z [...] w [...] na podstawie dyspozycji nr [...].
Decyzją z dnia [...] października 2013r. Nr [...] Prezydent m. [...] ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 440 zł z tytułu kosztów przechowywania ww. pojazdu na parkingu strzeżonym od dnia 13 sierpnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r.
W dniu 16 października 2013 r., tj. w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw i przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest w imieniu Skarbu Państwa Wojewoda [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż powołany wyżej art. 13 ustawy nowelizującej ustawę Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów, brak jest także podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy nowelizującej oraz z przepisów Prawa o ruchu drogowym. Zasadnym wydaje się zatem stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości.
Powyższe wynika obecnie z wydanego na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), które weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r. W konsekwencji skarżący powołując się na art. 102 § 2 i art. 19 ust. 1 ustawy egzekucyjnej wywiódł, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu wydatków wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. To zaś oznacza, że Wojewoda nie jest podmiotem uprawnionym do zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Podmiotem takim jest właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, wskazało w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W myśl art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r., Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przepisu art. 13 ustawy nowelizującej wynika zatem, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją - upłynął w okresie między dniem 11 czerwca 2009 r. a dniem 4 września 2010 r. (dzień wejścia w życie ustawy), to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. W rozpoznawanej sprawie 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął w dniu 12 sierpnia 2010 r., koszty przechowywania pojazdu do dnia 3 września 2010 r. ponosi zatem Skarb Państwa.
I dalej, Kolegium wskazało, że powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę ww. kosztów, nie wskazuje jednak organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. Zdaniem organu administracyjnego podmiotem właściwym do uiszczenia ww. kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.
Rozwijając powyższą kwestię, Kolegium podniosło, iż w postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. zgodnie z którym, za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W postępowaniu administracyjnym brak jest ogólnej reguły, ustalenie zatem właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych, które można przez analogię zastosować w rozpoznawanej sprawie wypowiedziano pogląd, iż związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania obejmującego również zaniechanie, ale i z kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2006 r., III CSK 59/06, LEX nr 445187).
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz.206) zadania administracji rządowej w województwie wykonują:
- 1) wojewoda;
- 2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży;
- 3) organy niezespolonej administracji rządowej;
- 4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia;
- 5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw;
- 6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.
Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż wojewoda jest:
- 1) przedstawicielem Rady Ministrów w województwie;
- 2) zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie;
- 3) organem rządowej administracji zespolonej w województwie;
- 4) organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2;
- 5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji;
- 6) reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach;
- 7) organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.2)).
Wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda (patrz: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Z przepisów tych można również wywieść, iż Wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.
Jednocześnie Kolegium przypomniało, że zdaniem Wojewody, podmiotem właściwym w zakresie zwrotu wydatków powinien być działający w imieniu Skarbu Państwa właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Skarżący na uzasadnienie swego stanowiska powołał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) znajdujący zastosowanie na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i w żaden sposób nie rozstrzyga jaki podmiot jest zobowiązany do zapłaty tych kosztów.
Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, iż w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów został wskazany Wojewoda [...]. Wskazało także, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak wynika z akt sprawy pojazd marki Fiat o nr rej. [...] był przechowywany na parkingu prowadzonym przez [...] Sp. z o. o. od dnia 12 lutego 2010 r., 6-miesięczny termin od dnia jego usunięcia upłynął w dniu 12 sierpnia 2010 r. Od dnia 13 sierpnia 2010 r. do dnia 4 września 2010 r. (dzień wejścia w życie ustawy) koszty przechowywania pojazdu powinien ponieść Skarb Państwa. Zgodnie z § 4 pkt 2 lit. c) umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zawartej pomiędzy Miastem [...] a [...] Sp. z o. o., "cena netto bez VAT za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3500 kg włącznie wynosi 20 zł". Mając na względzie, powyższe koszt przechowania ww. pojazdu wynosi 440 zł.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżący – Wojewoda [...] wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w stosunku do Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw polegającą na przyjęciu, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawu o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). W art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, natomiast art. 130a ust. 2 Prawa o ruchu drogowym reguluje przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób.
Art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym przed zmianą, dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia się.
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), wydanym po rozpoznaniu pytaniu prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności m. in. art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym (w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3. oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na mocy którego przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne utraciły moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 11 czerwca 2009 r.), uchwalona została ww. ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano nowelizacji m. in. art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 4 września 2010 r. (przy czym część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r.). W ustawie nowelizującej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została w dniu 22 lipca 2010 r. (weszła zaś w życie w dniu 4 września 2010 r.).
Odnosząc się do zagadnienia ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów skarżący zauważył, że przepisy art. 130a Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (tj. przed dniem 4 września 2010 r.) nie regulowały trybu ani reprezentującego Skarb Państwa podmiotu właściwego w zakresie dokonywania zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów. Na podstawie jednak obowiązującego wówczas, wydanego na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), które obowiązywało do dnia 3 marca 2011 r., wywodzono, że do kwestii m. in. zwrotu kosztów przechowywania pojazdów miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące egzekucji z ruchomości.
Zastosowanie znajdował zatem także art. 102 § 2 ustawy, w myśl którego organ egzekucyjny (tj. zgodnie z art 19 § 1 ustawy - naczelnik urzędu skarbowego) obowiązany jest przyznać, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest zobowiązany albo mieszkający razem z nim domownik bądź osoba uprawniona do używania ruchomości. Jako podstawę zastosowania przepisów ustawy do kwestii zwrotu kosztów przechowywania pojazdów wskazywano § 3 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia, w myśl którego przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości miały zastosowanie m. in. do tych ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęciu w posiadanie rzeczy niczyjej. Stanowisko to znalazło, jak wskazał skarżący, potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Natomiast w obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (lub - zgodnie z art. 130a ust. 10i w związku z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym - solidarnie z właścicielem pojazdu osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu).
Jednocześnie w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem niektórych pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, o czym stanowi art. 13 tej ustawy. Odnośnie trybu oraz organu właściwego w zakresie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, ustawodawca nie wskazał podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa jest obowiązany do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów, a także trybu dokonywania zwrotu tych kosztów jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone. Brak jest zarazem podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy nowelizującej oraz Prawa o ruchu drogowym, w tym z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym.
Należy wprawdzie podkreślić, że w szeregu postanowień, rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy starostami a naczelnikami urzędów skarbowych w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku jednostki prowadzącej parking strzeżony o zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów na parkingu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że właściwym w tym zakresie organem jest starosta (por. np. postanowienia NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I O W 73/11; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 158/11; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 177/1 I oraz z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12), powołując się na regulację art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. NSA przyjął bowiem, że skoro zgodne z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta, natomiast w art. 13 ustawy nowelizującej, rozstrzygając o kosztach, ustawodawca nie określił w sposób odmienny organu orzekającego w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, organem właściwym do rozpoznania wniosku o zwrot wydatków za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym jest starosta (por. np. postanowienia NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 96/11 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I O W 158/11).
Stanowisko zaprezentowane w powyższych orzeczeniach NSA (choć oczywiście jest ono wiążące w sprawach, w których zostało wydane), może jednak budzić wątpliwości. NSA nie rozróżnił bowiem w powołanych orzeczeniach pojazdów, odnośnie których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a dniem wejściu w życie ustawy nowelizującej oraz pojazdów, w przypadku których termin ten upłynął przed 11 czerwca 2009 r. Tymczasem w określonych w art. 13 ustawy nowelizującej przypadkach, w których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął pomiędzy 11 czerwia 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie wskazanego terminu 6 miesięcy aż do dnia wejściu w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa, nie powiat. Podmiot właściwy w zakresie zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem takich pojazdów oraz przyznania wynagrodzenia należnego z tego tytułu winien zatem działać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś w imieniu i na rzecz powiatu Starosta może wprawdzie działać jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jednakże z przepisów art. 130a Prawa o ruchu drogowym ani z przepisów ustawy nowelizującej nie wynika kompetencja starosty do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, o których jest mowa w art. 13 ustawy nowelizującej.
Ponadto, w przywołanych postanowieniach NSA nie zwrócono uwagi na fakt, że decyzja wydawana przez starostę na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym jest decyzją o zapłacie kosztów przez właściciela pojazdu. Przepis ten nie określa zatem trybu zwrotu kosztów przechowywania i usuwania pojazdów jednostkom usuwającym pojazdy i prowadzącym parkingi strzeżone. Może więc budzić wątpliwości wywodzenie z powyższego przepisu kompetencji starosty do orzekaniu w kwestii zwrotu kosztów przechowywania i usuwania pojazdów wskazanym podmiotom.
Możliwym wydaje się jednak, jak wskazał skarżący, stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Wynika to obecnie z wydanego na podstawie art. 174 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), które weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. przepisy działu II rozdziału 6 ustawy (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się m. in. do tych ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu cywilnym. Ponieważ zaś od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości.
Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 ustawy, który, jak wskazano, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można prezentować pogląd, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.).
Dodać można, że stanowisko odnośnie właściwości naczelników urzędów skarbowych do działania w imieniu Skarbu Państwa w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów określonych w art. 13 ustawy nowelizującej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2013 r, (sygn. akt I OW 226/12), powołując się właśnie na argument o ciągłości kompetencji naczelników urzędów skarbowych w omawianym zakresie.
I w końcu, skarżący zauważył, że art. 13 ustawy nowelizującej ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz pozostałych przepisów przejściowych ustawy nowelizującej. W konsekwencji, do kosztów przechowywania pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., zgodnie z którym przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. przepisy regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące organu egzekucyjnego (w tym przepis art. 102 § 2 ustawy) stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Wskazany przepis wprowadza autonomiczną regulację o charakterze przejściowym, która zobowiązuje Skarb Państwa (a nie powiat) do pokrycia (zwrotu) wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów.
Starosta może wprawdzie działać jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub też wykonywać jako przewodniczący organu powiatu (jakim jest zarząd powiatu) określone zadania będące zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat. W obu powyższych przypadkach uprawnienie (i zarazem obowiązek) wykonywania przez starostę zadań zleconych z zakresu administracji rządowej musi jednak wynikać z przepisów. Z § 4 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. trudno zaś wywieść kompetencji do wykonywania przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Zasadnym wydaje się zatem przyjęcie, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018 ze zm.).
Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 440 zł z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13 sierpnia 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. pojazdu maki Fiat nr rej. [...], usuniętego w dniu 12 lutego 2010 r. z ul. [...] w [...].
Jak z powyższego wynika, postępowanie zakończonego zaskarżoną decyzją dotyczyły problematyki związanej z ponoszeniem kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym w związku z jego usunięciem z drogi, a podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1018 ze zm.). Spór w sprawie sprowadzał się zaś do ustalenia statio fisci Skarbu Państwa, o którym mowa ww. art. 13 ustawy nowelizującej.
Analizując sprawę, przede wszystkim należy dostrzec, iż wskazane powyżej przepisy znajdujące w niej zastosowanie, są efektem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06, wydanego po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności m. in. art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym (w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust.
3. oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na mocy którego przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne utraciły moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 11 czerwca 2009 r.), uchwalona została ww. ustawa nowelizująca z dnia 22 lipca 2010 r., na mocy której dokonano zmiany m. in. art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 4 września 2010 r. (z wyjątkami). W ustawie nowelizującej, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było m. in. potrzebą uregulowania kwestii związanych z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została w dniu 22 lipca 2010 r. (a weszła w życie w dniu 4 września 2010 r.).
Jednocześnie, trzeba w tym miejscu dostrzec, iż przed wskazaną powyżej nowelizacją, przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie regulowały trybu postępowania w sprawach kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi na mocy art. 130a tej ustawy, którego właścicielem na skutek przepadku stał się Skarb Państwa. Stąd też, w dniu 29 listopada 2010 r. zapadła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/10 (Lex nr 621105), zgodnie z którą: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).
Jak z powyższego wynika, w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną nowelizacją ustawy – Prawo o ruchu drogowym, konieczną z uwagi na zapadły ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów dozoru pojazdu był właściwy naczelnik urzędu skarbowego (obowiązany jednocześnie do ponoszenia tego rodzaju kosztów, wobec stosowanej procedury, a to art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na skutek jednak ww. nowelizacji ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 22 lipca 2010 r., art. 130a Prawa o ruchu drogowym otrzymał nowe brzmienie. I tak, zgodnie z art. 130a ust. 10h tej ustawy, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i.
Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przytoczonym przepisie, w ocenie Sądu, uregulowano tryb postępowania w przedmiocie kosztów związanych m. in. z dozorem/przechowywaniem pojazdu. Wskazano podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz organ rozstrzygający w tym przedmiocie, w formie decyzji. W art. 13 ustawy nowelizującej w sposób odmienny uregulowano jedynie podmiot zobowiązany do ponoszenia niektórych z tych kosztów związanych z dozorowaniem pojazdu, a mianowicie tych, które powstały w konkretnym przedziale czasowym – tj. "po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawodawca przewidział bowiem, że koszty powstałe we wskazanym czasie obciążają Skarb Państwa, nie określił przy tym jego statio fisci.
Niemniej, wobec obecnego brzmienia art. 130a, w tym ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, nie ma -w ocenie Sądu- konieczności odwoływania się do art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosowania na podstawie odesłania w nim zawartego, art. 102 § 2 wskazanej ustawy egzekucyjnej. Na podstawie ww. przepisu art. 130a ust. 10h, o kosztach dozoru rozstrzyga obecnie starosta, w drodze decyzji, a nie właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Takie też stanowisko prezentowane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych pomiędzy starostą a naczelnikiem urzędu skarbowego. I tak, warto wskazać na postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OW 43/13 (orzeczenie niepublik.), w którym Sąd Naczelny zauważył, iż "w ustawie nowelizującej zamieszone zostały również regulacje międzyczasowe dotyczące podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym a przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 13 tej ustawy).
Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach." Podobnie NSA przyjął w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 36/13 oraz w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 96/11 (Lex nr 1230148), wskazując na właściwość starostów.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy należało przyjąć, iż całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Wojewody wskazujące na konieczność posiłkowego stosowania przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, trybu uregulowanego w ustawie egzekucyjnej. Stosowanie ustawy egzekucyjnej byłoby zasadne, tak jak miało to miejsce przed nowelizacją, tylko wówczas, gdyby na skutek tej lub innej nowelizacji prawa, nadal w ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie przewidziano trybu i organu właściwego do orzekania w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu. Tak jednak nie jest, a to oznacza, iż sprawę w tym przedmiocie obowiązany był rozstrzygnąć właściwy starosta, określając przy tym -z uwagi na jej przedmiot dotyczący kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej- statio fisci Skarbu Państwa zobowiązanego do ich poniesienia. Tak też organy orzekające w sprawie postąpiły, a zapadłe orzeczenia są w ocenie Sądu prawidłowe.
Słusznie przyjęto w nich, kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206), wobec braku innych regulacji w tym zakresie, że obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowych kosztów, jest wojewoda. Wskazany przepis ustanawia bowiem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. To stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji Sąd w pełni podziela. Sąd zgadza się również z organem odwoławczy, iż dla ustalenia reprezentanta Skarbu Państwa, wobec braku ogólnej reguły postępowania, należy uwzględniać również przepisy kompetencyjne.
Z tych też przyczyn, Sąd w konsekwencji przyjął w sprawie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, w tym -wbrew stanowisku skarżącego- nie została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 13 ustawy nowelizującej.
Wskazany przepis należy stosować łącznie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi bowiem jego lex specialis, ale tylko odnośnie wskazania podmiotu zobowiązanego do poniesienia konkretnych kosztów. To zaś oznacza, że nie można zaakceptować stanowiska Wojewody o stosowaniu w okolicznościach sprawy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warto też w tym miejscu podnieść za organem odwoławczym, iż ww. przepis ustawy egzekucyjnej w żaden sposób nie rozstrzyga, jaki podmiot jest obowiązany do poniesienia kosztów w nim wymienionych, a spór w sprawie dotyczył jedynie tej kwestii, wobec brzmienia art. 13 ustawy nowelizującej, regulującego w sposób odmienny od art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, tylko to zagadnienie.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.