Uzasadnienie
VII SA/ WA 1116/06
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...]Prezydent [...] na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie przy ul. [...] w [...] dla Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]".
W uzasadnieniu przedstawił historię wydawanych w sprawie o pozwolenie na budowę decyzji. Wyjaśnił, że ostatnią decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponowne rozpatrzenie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 16 lutego 2005 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do prawa dysponowania nieruchomością położonej przy ul. [...]w [...] na cele budowlane. Zgodnie ze stanowiskiem Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...]powyższa nieruchomość winna być zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości do dwóch kondygnacji – co wynika z aktu notarialnego nr [...]z dnia [...] sierpnia 1998 r. Użytkownik wieczysty jest wiec ograniczony w korzystaniu z gruntu zapisami umowy, gdyż zapisy te wyznaczają i determinują sposób korzystania z nieruchomości w tym rodzaj zabudowy. Inne zagospodarowanie działki przez użytkownika wieczystego stanowić będzie naruszenie umowy dając tym samym możliwość jej rozwiązania na podstawie art. 240 k.c. w związku z art. 33 ustawy o gospodarce gruntami. Z tych względów organ I instancji odmówił pozwolenie na budowę dla Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]".
Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, ze organ I instancji w dalszym ciągu nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego, ani nie odniósł się do żadnej z okoliczności wskazanych w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia i [...]grudnia 2005 r. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ I instancji powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Natomiast w zaskarżonej decyzji podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było wyłącznie ustalenie dokonane w oparciu o pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami stwierdzające, iż użytkownik wieczysty jest ograniczony w korzystaniu gruntu z zapisem umowy.
Natomiast prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest tożsame z prawem do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c., przysługującym właścicielowi rzeczy, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do kontrolowania tytułu prawnego, na podstawie którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
Dlatego tez organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, powinien ocenić czy inwestor spełnił warunki określone w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego oraz wydać decyzję zgodną z przepisami prawa procesowego i materialnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. B.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie art. 7,8 i 77 k.p.a. oraz art. 32 i 35 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.
W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Należy wskazać, iż przedmiot zaskarżenia, czyli decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...]do ponownego rozpatrzenia, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Dlatego też ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania w/w przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Zważyć należy, iż decyzję kasacyjną organ II instancji może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I stopnia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a także równocześnie nie ma podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 k.p.a.
Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, a do tego nie jest on uprawniony.
Wojewoda [...] wydając w przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Natomiast przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie zaś art. 136 k.p.a., znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego, ani nie odniósł się do żadnej z okoliczności wskazanych w poprzednio wydanych decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i [...]grudnia 2005 r. Organ II instancji słusznie zauważył, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), Prezydent [...]powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt wykonany jest przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Jednocześnie Wojewoda [...] trafnie wskazał, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są właściwe do kontrolowania tytułu prawnego na podstawie którego, inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W myśl w/w artykułu Prawa budowlanego, organ administracji, nie ma uprawnień do badania projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z postanowieniami aktu notarialnego, stanowiącego o ustanowieniu użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wystarczające jest, że składający wniosek o pozwolenie na budowę, złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w myśl przepisów Prawa budowlanego, nie ma uprawnień do badania prawdziwości takiego oświadczenia, ani dokumentów stanowiących podstawę do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy słusznie wskazał uchybienia w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji. Należy bowiem zauważyć, iż Prezydent [...] skupiając się na badaniu prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zaś badaniu zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przekroczył swoje kompetencje wynikające z treści art. 35 Prawa budowlanego, jak również art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Wojewoda [...] słusznie uchylił decyzję Prezydenta [...]do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.