Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2013 r., nr [...], po zapoznaniu się z zażaleniem E. W., K. S., J. S., K. K. – C. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], postanowieniem z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 62 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...] nałożył na współwłaścicieli nieruchomości E. W., K. S., J.S., K. K.– C. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W pouczeniu do postanowienia organ poinformował strony, iż na postanowienie nie służy zażalenie.
E. W., K. S., J. S., K. K. – C. na powyższe postanowienie w dniu [...].01.2013 r. złożyły zażalenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]03.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. enumeratywnie wskazał kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą być skarżone dopiero decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. Postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 prawo budowlane ma charakter dowodowy i pozwoli na podjęcie stosownej decyzji przez organ I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. W. (dalej zwana skarżącą), zarzucając organowi naruszenie:
- 1. art. 15 k.p.a., art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż od postanowienia z dnia [...].12.2012 r. zażalenie nie przysługuje, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do dwuinstancyjności postępowania, a także merytorycznej kontroli ww. postanowienia,
- 2. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym prawidłowego ustalenia, który z podmiotów powinien zostać obciążony obowiązkiem przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku, naruszając tym samym słuszny interes właścicieli budynku.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w części dotyczącej jego adresatów.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania postanowienia z dnia [...].03.2013 r., nr [...]. nie zaś zgodność z prawem postanowienia z dnia [...].12.2012 r., znak: [...]. Powyższe postanowienie nie znajduję się w granicach sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie jest obowiązany ani uprawniony do badania legalności postanowienia z dnia [...].12.2012 r., znak: [...]. Tym samym zarzuty podniesione przez skarżącą, a skierowane przeciwko powyższemu postanowieniu Sąd pominie.
W ocenie Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2013 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia od postanowienia z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego nie jest dotknięte żadną wadą.
W celu ustalenia prawidłowości postanowienia z dnia [...].03.2013 r., nr [...] należy rozstrzygnąć problem czy na postanowienie, nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku przysługuje zażalenie, czy też nie.
Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 62 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej zwaną p.b. Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuję się, że pomimo iż wprost nie zostało to wskazane w cytowanym powyżej ani żadnym innym przepisie to akt administracyjny, którym organ nakłada obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej powinien przybrać formę postanowienia. Powyższe wynika z ogólnej zasady wyrażonej w art. 123 § 2 k.p.a.
Należy wskazać również, że postanowienie wydane w oparciu o art. 62 ust 3 p.b. ma charakter postanowienia dowodowego. Nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a jedynie przygotowaniem do wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną.
Sposób zaskarżania postanowień został uregulowany w art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Dodatkowo należy wskazać, że na postanowienia wydawane na podstawie innej ustawy może przysługiwać zażalenie także wówczas, gdy ta ustawa tak stanowi. Ustawodawca w ustawie p.b. czyni tak m.in. w art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 6, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 5, czy art. 81c ust.
3. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy p. b. nie przewidują natomiast możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. nie przysługuje zażalenie.
Strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a.) oraz w skardze na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy.
Skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09 i na podniesione w nim argumenty. Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącej należy wskazać, że problem dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych był rozstrzygany w kierunku niedopuszczalności zażalenia na to postanowienie (tak: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 268/08), powyższy pogląd jest również wyrażany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1657/11).
Argumenty wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09 z przyczyn opisanych powyżej (czyli przede wszystkim nie spełnienie wymogu wyraźnego wskazania w ustawie możliwości zaskarżenia postanowienia) nie zasługują na aprobatę i mogą stanowić jedynie postulat zmiany treści normy prawa materialnego poprzez dopuszczenie jego kontroli w drodze zażalenia. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż przepisy kodeksu posterowani administracyjnego wobec normy art. 141 § 1 k.p.a. nie przewidują możliwości domniemania środka zaskarżenia.
Zgodnie z art. 134 k.p.a., który na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. należy stosować również do zażaleń organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej.
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organ administracji w sposób prawidłowy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...]03.2013 r., nr [...].
W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.