Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1162/20

Uzasadnienie

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania Pani B.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] października 2019 r. (znak: [...]), którą nakazano Pani B.D. doprowadzenie instalacji gazu ziemnego, wodnej i kanalizacyjnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. do stanu poprzedniego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] marca 2019 r. Pan E. B. zwrócił się do PINB o zajęcie się sprawą dotyczącą samowolnej przebudowy instalacji wewnątrzlokalowej: gazowej, kanalizacyjnej i wodnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...]. Zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...] oraz o planowanym terminie oględzin. W dniu[...]kwietnia 2019 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] w W., podczas których ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny wybudowany w latach 30-tych XX wieku. Budynek IX-cio kondygnacyjny z częściowo użytkowanym poddaszem mieszkalnym i jest podpiwniczony.

Lokal nr [...] znajduje się na III kondygnacji, składa się z kuchni, łazienki, wc, przedpokoju i czterech pokoi. Ponadto ustalono, że w w/w lokalu wykonano roboty budowlane polegające na demontażu instalacji wewnętrznej gazu ziemnego od licznika do kuchenki gazowej (rury stalowe), zmieniono lokalizację kuchenki gazowej, zlewozmywaka z prawej strony przy wejściu na lewą stronę. Wykonano nowe podłączenia instalacji wodno-kanalizacyjnej do zlewozmywaka, wykonano nową instalacje gazu ziemnego do nowego usytuowania kuchenni gazowej czteropalnikowej z rur miedzianych. Roboty wykonano w okresie od marca do kwietnia 2019 r. jako przebudowa instalacji wewnętrznej gazu ziemnego bez pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej i zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestorem robót jest Pani B.D., która oświadczyła, że instalacja została wykonana bez zgody i wiedzy zarządcy obiektu. Pan E.B. oświadczył, że nie wyraził zgody na wykonanie w/w robót jako współwłaściciel.

Następnie organ powiatowy pismem z [...] czerwca 2019 r. wezwał Panią B.D. do przedłożenia: dokumentu na podstawie którego posiada Pani prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. budowa instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...]; dokumentacji formalnoprawnej związanej z robotami budowlanymi wykonanymi w w/w lokalu; oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz aktualny wpis na listę członków samorządu zawodowego potwierdzającego prawidłowość wykonania robót w przedmiotowym lokalu tj. montaż nowej instalacji wewnętrznej gazu ziemnego od licznika do kuchenki gazowej - rury miedziane, wykonanie nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz ich zgodność z obecnie obowiązującymi przepisami; protokołu potwierdzającego że wodomierze zostały zalegalizowane i odebrane przez uprawnioną osobę.

Przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Pani B.D., przedłożyła m.in. kopie postanowienia Sądu Rejonowego [...]Wydział Cywilny z [...] czerwca 2016 r. wydanego w sprawie z wniosku Pana E. B. z udziałem Pani B.D. o stwierdzenie nabycia spadku po Pani B. Z. B., protokół odbioru zainstalowanych wodomierzy, oświadczenie P. S.C. Powyższym postanowieniem Sąd stwierdził, że spadek po Pani B. Z. B.nabyli syn Pan E.B. oraz córka Pani B.D. w ½ części każdy.

Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że Pani B.D. nie przedstawiła dokumentu, na podstawie którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. na budowę instalacji gazowej, wodnej i kanalizacyjnej w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W.. W związku z powyższym PINB decyzją Nr [...] z [...] października 2019 r. nakazał Pani B.D. doprowadzenie instalacji gazu ziemnego, wodnej i kanalizacyjnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. do stanu poprzedniego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Pani B.D.. [...]WINB w decyzji z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest sprawa robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...], polegających na wykonaniu nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej do zlewozmywaka oraz nowej instalacji gazu ziemnego do nowego usytuowania kuchenni gazowej 4 palnikowej z rur miedzianych.

W uzasadnieniu odwołał się do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. Wskazał, że z uwagi na fakt, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. C. [...] w W. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż." wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z [...] września 1980 r., budowa wewnątrz użytkowanego budynku instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej (a w niniejszej sprawie przebudowa tych instalacji) wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To wynika z art. 29 ust. 4 pkt. 2 p.b., w myśl którego roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i z obowiązku zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

Zatem przed przystąpieniem do robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W., inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia zamiaru ich wykonania w zakresie przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej. Powyższe warunki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez inwestora.

[...]WINB wskazał, że w sprawie zastosowanie ma tryb postępowania określony w art. 50-51 p.b. i nie było podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazał przy tym na odpowiednie orzecznictwo sądowe. Organ wskazał, iż organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W związku z powyższym w sytuacji, gdy na wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej inwestor winien dokonać skutecznego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, to w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 p.b. należy badać, czy inwestor posiada stosowne zgody w w/w zakresie od pozostałych współwłaścicieli lokalu, a także Spółdzielni Mieszkaniowej jako zarządcy części wspólnych (instalacji) obiektu budowlanego.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. jest Pan E.B.. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania przed organem powiatowym nie przedłożyła zgody spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania częściami wspólnymi na cele budowlane, a także zgody współwłaściciela lokalu. Taka zgoda nie została załączona do odwołania. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy stwierdzić należy, że nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowych robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. ponieważ inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., organ powiatowy przeanalizował w sposób wystarczający zebrany materiał dowodowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do odwołania, [...]WINB zauważył, że art. 52 p.b. wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Przyjęty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorem robót była Pani B.D. a w związku z tym zasadnym i odpowiadającym przepisom prawa jest nałożenie na skarżącą obowiązków określonych w sentencji zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pisma skarżącej z [...] grudnia 2019 r., i w treści którego poinformowała, że rozwiązana została umowa z P. na dostarczanie paliwa gazowego do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...], a liczniki zdjęte, [...]WINB wskazał, że pozostało to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania jest bowiem m.in. wykonanie robót w postaci przebudowy w w/w lokalu instalacji gazowej. Sam fakt rozwiązania umowy z dostawcą gazu oraz zdjęcie liczników nie powoduje, że w tym zakresie postępowanie staje się bezprzedmiotowe, bowiem przedmiot czyli roboty polegające na przebudowie instalacji gazowej nadal istnieje, a właściciel lokalu w każdej chwili może zawrzeć nową umowę z dostawcą i korzystać z instalacji, którą jak wykazano wyżej wykonana została samowolnie a jej zalegalizowanie jest niemożliwe.

Ponadto odpowiadając na dalsze zarzuty organ wskazał, że w ramach przeprowadzonych robót nie dokonano wyłącznie wymiany zużytych elementów instalacji (np. wymiany kolanka w "sedesie", czy zlewozmywaka), tylko dokonano kompleksowej przebudowy, a nawet częściowo budowy nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej lokalu, co w sposób bezsporny obrazują rysunki stanu pierwotnego i po dokonanych robotach (załączniki do pisma z [...] maja 2019 r.). Dokonano bowiem poprowadzenia przebiegu tych instalacji w nowych lokalizacjach.

1. 2. Skargę na decyzję [...]WINB z [...] lutego 2020 r. złożyła B.D. zarzucając decyzji naruszenie:
2. a) art. 52 p.b. polegające na przyjęciu, iż B.D. nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jednoczesnym nałożeniu na B. D. obowiązku restytucyjnego - dokonania w tym lokalu prac budowlanych, polegających na odtworzeniu istniejącej instalacji;
3. b) art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt a) p.b.;
4. c) art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. poprzez przyjęcie, iż przebudowa instalacji kanalizacyjnej, jak również instalacji gazowej wymagała uzgodnionego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wskazała, że skarżąca oraz jej brat E.B. są wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości, którą odziedziczyli po swojej matce. W chwili obecnej pomiędzy rodzeństwem istnieje głęboki konflikt, który objął również kwestie administracyjne, związane z pracami remontowymi lokalu. W chwili obecnej toczy się sprawa o dział spadku (obejmująca zniesienie współwłasności przedmiotowego lokalu) - na dzień sporządzania skargi sprawa zakończyła się nieprawomocnie przyznaniem nieruchomości na wyłączną własność E. B. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] w W. [...] Wydział Cywilny z [...] stycznia 2020 r. sygn. akt [...]) przy czym obie strony wniosły apelację od w/w postanowienia.

W ocenie skarżącej, jeśli organ administracji przyjął, iż B.D. nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł na nią nałożyć obowiązku polegającego na ponownej przebudowie instalacji i przywróceniu do stanu pierwotnego. Do przebudowy takiej konieczny jest bowiem również tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożenie obowiązku wykonania prac budowlanych, na osobę która nie posiada tytułu jest postanowieniem wewnętrznie sprzecznym oraz nieegzekwowalnym. Organ powinien był nałożyć obowiązek restytucji na rzecz osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, tj. wspólnie na E. B. oraz B.D..

Wskazano, że ochrona konserwatorska obejmuje układ urbanistyczny - obszar "[...]." nie zaś sam budynek. Organy administracyjne w sposób tożsamy potraktowały prace polegające na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz gazowej. Skarżąca wskazuje, że wykonane prace miały ograniczony charakter jedynie wewnątrz lokalu i polegały na wymianie starych rur na nowe, przez fachowców, posiadających uprawnienia. Nie wpływały one w żadnym stopniu na zewnętrzny wygląd budynku w tym układu urbanistycznego "[...]". W niniejszej sprawie absurdalna wydaje się teza, jakoby wymiana zlewozmywaka (doprowadzonej do niego wody) w kuchni miała jakikolwiek związek z ochroną obszaru "[...]". Stosując tak bezrefleksyjne przepisy, można dojść do wniosku, iż każda drobna naprawa instalacji na obszarze "[...]." wymagałaby zgłoszenia wraz z opinią konserwatora zabytków oraz uzgodnień p.poż. Dodatkowo [...]WINB w decyzji nie wskazał i nie przytoczył podstawy na obowiązek opracowania projektu budowlanego w stosunku do instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz gzowej.

1. 3. Pismem z [...] listopada 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania E.B.. Uznał zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne oraz odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał także na to, że decyzja została w sposób prawidłowy skierowana do inwestora a przebudowa instalacji nastąpiła bez zezwoleń. Jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraził również zgody na takie działania.
2. 4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie w decyzjach organów nakazano Pani B.D. doprowadzenie instalacji gazu ziemnego, wodnej i kanalizacyjnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. do stanu poprzedniego.
2. 2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:
3. - przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z [...] września 1980 r.;
4. - pismem[...] marca 2019 r. Pan E.B. (współwłaściciel nieruchomości) zwrócił się do PINB o zajęcie się sprawą dotyczącą samowolnej przebudowy instalacji wewnątrzlokalowej: gazowej, kanalizacyjnej i wodnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...];
5. - zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w Dzielnicy [...] oraz o terminie oględzin;
6. - [...] kwietnia 2019 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że we wskazanym lokalu wykonano roboty budowlane polegające na demontażu instalacji wewnętrznej gazu ziemnego od licznika do kuchenki gazowej (rury stalowe), zmieniono lokalizację kuchenki gazowej, zlewozmywaka z prawej strony przy wejściu na lewą stronę; wykonano nowe podłączenia instalacji wodno-kanalizacyjnej do zlewozmywaka, wykonano nową instalacje gazu ziemnego do nowego usytuowania kuchenni gazowej czteropalnikowej z rur miedzianych;
7. - wskazane roboty budowlane wykonano w okresie od marca do kwietnia 2019 r. jako przebudowa instalacji wewnętrznej gazu ziemnego bez pozwolenia właściwego organu i zatwierdzonego projektu budowlanego;
8. - inwestorem robót jest Pani B.D., która oświadczyła, że instalacja została wykonana bez zgody i wiedzy zarządcy obiektu;
9. - Pan E.B. oświadczył, że nie wyraził zgody na wykonanie w/w robót jako współwłaściciel;
10. - PINB pismem z[...] czerwca 2019 r. wezwał Panią B.D. do przedłożenia dokumentu na podstawie którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentacji związanej z robotami budowlanymi wykonanymi w lokalu, oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz aktualny wpis na listę członków samorządu zawodowego potwierdzającego prawidłowość wykonania robót w przedmiotowym lokalu; protokołu potwierdzającego że wodomierze zostały zalegalizowane i odebrane przez uprawnioną osobę;
11. - przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Pani B.D., przedłożyła m.in. kopie postanowienia Sądu Rejonowego [...]Wydział Cywilny z [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nabycia spadku po Pani B. Z. B. (spadek nabyli syn Pan E.B. oraz córka Pani B.D. w ½ części); protokół odbioru zainstalowanych wodomierzy, oświadczenie P. S.C;
12. - PINB stwierdził, że Pani B.D. nie przedstawiła dokumentu, na podstawie którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w związku z tym decyzją z [...] października 2019 r. nakazał Pani B.D. doprowadzenie instalacji gazu ziemnego, wodnej i kanalizacyjnej w kuchni lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. do stanu poprzedniego
13. - po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie.
14. 3. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji).

Ratio legis art. 29 p.b. wiąże się ze zwolnieniem wymienionych w nim zamierzeń budowlanych z części reglamentacji prawnej. Jednak celem ustawodawcy nie jest wyłączenie ich spod regulacji p.b. w ogóle (w każdym przypadku, niezależnie od sytuacji). Większość obiektów i robót wskazanych w tym przepisie dla spełnienia warunku legalności ich wykonywania podlega uproszczonej procedurze w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonywania (art. 30 ust. 1 p.b.). Zamiar wykonywania takich robót budowlanych podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej z punktu widzenia zgodności z normami p.b. i sprowadza się albo do wyrażenia domniemanej zgody na ich prowadzenie (w przypadku niewniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia), albo do wniesienia takiego sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 6 p.b.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku".

W niniejszej sprawie poprowadzono przebieg wskazanych w decyzji instalacji w nowych lokalizacjach do nowych podejść. Dokonano zatem przebudowy/budowy instalacji: a) gazowej, b) wodnej, c) kanalizacyjnej. Zatem nie była to tylko – jak podnosi strona w skardze – "wymiana zlewozmywaka i podłączenie do niego wody".

W zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej można uznać, że nastąpiła budowa częściowo nowej instalacji w lokalu przedmiotowym lokalu. To z kolei wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. Zatem nie było wymagane w tym zakresie pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak tego, że żadne formalności związane z taką budową nie powinny zostać dokonane (o czym dalej w uzasadnieniu).

Inaczej przedstawia się z kolei budowa/przebudowa instalacji gazowej. W niniejszej sprawie Skarżąca dokonała również remontu instalacji gazowej.

W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Wskazane instalacje, nie wyłączając również instalacji gazowej, są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. (urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki).

Należy wskazać, że w obrocie prawnym funkcjonują co do zasady 3 główne rodzaje infrastruktury gazowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 168/2).

Po pierwsze, ustawodawca rozróżnia sieć gazową, którą w rozumieniu § 2 pkt 27 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie są obiekty sieci gazowej połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego. Nie jest to zatem ani przyłącze ani tym bardziej instalacja gazowa. To infrastruktura, którą dostarczany jest gaz do przyłączy i dalej do instalacji.

Po drugie, prawodawca definiuje przyłącze gazowe, którym zgodnie z § 2 pkt 24 jest odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa.

Po trzecie, w prawie definiuje się również pojęcie instalacji gazowej, którą w myśl § 3 pkt 13 warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych jest układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami. Podobną definicję zawiera powołany przez stronę § 156 ust. 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje, że instalację gazową zasilaną z sieci gazowej stanowi układ przewodów za kurkiem głównym, prowadzonych na zewnątrz lub wewnątrz budynku, wraz z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, a także urządzeniami do pomiaru zużycia gazu, urządzeniami gazowymi oraz przewodami spalinowymi lub powietrzno-spalinowymi, jeżeli są one elementem wyposażenia urządzeń gazowych.

W tym miejscu jedynie porządkowo należy dodać, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do instalacji gazowych nienależących do sieci gazowej, znajdujących się w budynkach, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisach prawa wyraźnie zatem należy rozróżniać sieć, przyłącze i instalację, które jako całość tworzą połączenie pomiędzy przedsiębiorstwem dostarczającym gaz a odbiorcą końcowym.

Zgodnie więc z przywołanym już art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. W zakresie wskazanego przepisu nie zamieszczono instalacji gazowej. To z kolei musi jednoznacznie zostać zinterpretowane (niezależnie od intencji) jako brak zgody ustawodawcy na złagodzenie wymogów formalnych dla prowadzenia robót budowlanych przy tego rodzaju urządzeniu budowlanym jakim jest instalacja gazowa. Nie zmienia tego art. 29 ust. 2 pkt 1c p.b. bowiem w drodze wykładni należy przyjąć, że odnosi się on do innych urządzeń niż instalacje enumeratywnie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. Nie można przy tym w jego ramach umieścić instalacji gazowej, albowiem zaprzeczałoby to wyliczeniu z art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. i jego istocie.

Tym samym z pewnych względów ustawodawca uznał, że pozwolenia na budowę nadal wymaga budowa instalacji gazowej wewnątrz i na zewnątrz budynku mieszkalnego. Skoro więc zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. ustawodawca rozumie przez roboty budowlane budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to rozbiórka czy przebudowa instalacji gazowej - nie była zwolniona w tamtym czasie z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

4. Dodatkowo podkreślić należy, że z uwagi na fakt, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. C. [...] w W. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]" – budowa (przebudowa) wewnątrz użytkowanego budynku instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b.: "roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: (...) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".

Zatem roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i z obowiązku zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa p.b. "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej". Zasadnie wskazał organ, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2117) przedmiotowy budynek należy do grupy obiektów średniowysokich (§ 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) a jego projekt wymagał uzgodnienia pod kątem ochrony przeciwpożarowej.

Tym samym wszelkiego rodzaju przebudowa tego obiektu, w tym jego instalacji wewnętrznych wymagała co najmniej zgłoszenia, mając również na uwadze lokalizację budynku w strefie ochrony konserwatorskiej.

W ocenie Sądu, z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że przed przystąpieniem do robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W., inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia zamiaru ich wykonania w zakresie przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej. Powyższe warunki w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez inwestora. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez skarżącą.

1. 5. W ocenie Sądu, wskazać należy, że zaskarżona decyzja skierowana została do właściwego adresata.

Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Regulacja zawarta w art. 52 p.b. wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Przyjęty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, (por. wyroki NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 66/12).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorem robót była Pani B.D.. Posiada tytuł prawny do lokalu na zasadzie współwłasności. W związku z czym zasadnym i odpowiadającym przepisom prawa było nałożenie przez organy na skarżącą obowiązków określonych w sentencji zaskarżonej decyzji.

6. Zdaniem Sądu, zasadnie również organy w takiej sytuacji zastosowały tryb postępowania określony w art. 50-51 p.b. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie było podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Decyzje wydano w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...)" w związku ust. 7, zgodnie z którym "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1."

Przesłanką do niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdzenie wykonania robót w sposób umożliwiający ich legalizację. Art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa własności obiektu lub jego części. Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1522/20).

Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 p.b. Gwarantują one zarazem realizację zasady wyrażonej w art. 4 p.b., w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13).

Wykazanie tego prawa ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. Inwestor musi te wymagania spełniać także wówczas, gdy kończy budowę na zasadach wyznaczonych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 p.b. Zgodzić się również należy z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 967/08), że brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 p.b. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością.

Organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W związku z powyższym w sytuacji, gdy na wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej i gazowej inwestor powinien dokonać skutecznego zgłoszenia zamiaru ich wykonania, to w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 p.b. należy badać, czy inwestor posiada stosowne zgody we wskazanym zakresie od pozostałych współwłaścicieli lokalu, a także Spółdzielni Mieszkaniowej jako zarządcy części wspólnych (instalacji) obiektu budowlanego.

Tymczasem z zebranego materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielem lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W. jest Pan E.B. (w ½). Skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie przedłożyła zgody spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania częściami wspólnymi na cele budowlane, a także zgody współwłaściciela lokalu. Współwłaściciel działając w sprawie jako uczestnik postępowania wskazał, że inwestor wykroczył poza zarząd zwykły, gdzie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wskazał również na sporne kwestie wynikające z toczącego się postępowania przed sądem powszechnym właśnie w zakresie przedmiotowego lokalu.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 944/07) celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Dodać należy, że wykonanie robót budowlanych z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, mających charakter norm bezwzględnie obowiązujących, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 p.b. dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego):

1. a) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.),
2. b) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.),
3. c) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.).

W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że mając na uwadze zebrany materiał dowodowy - nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowych robót wykonanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w W.. Inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że czynność polegająca na podjęciu robót budowlanych przy obiekcie, stanowiącym współwłasność kilku osób, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 108/17).

1. 7. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie narusza również zasad postępowania administracyjnego. Organy przeanalizowały w sposób wystarczający i kompleksowy zebrany materiał dowodowy i dały temu wyraz w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. Podsumowując, można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie:
2. - zasadnie kontrolowana decyzja została adresowana do inwestora (Pani B.D.); w pierwszej kolejności adresatem decyzji powinien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz powinien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego; natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz powinien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1210/19);
3. - inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (robót dokonano bez zgody współwłaściciela E. B.); w sytuacji, gdy osoby nie wykazały się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1439/14);
4. - wskazana w decyzji przebudowa została wykonana bez wymaganego zgłoszenia (budynek znajduje się w obszarze ochrony konserwatorskiej); w razie wykonywania robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie tych robót; decyzji tej nie może zastąpić ani opinia, ani stanowisko konserwatora, wyrażone w innym orzeczeniu, niż decyzja o pozwoleniu (por. wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 519/18);
5. - inwestor nie dokonał prawidłowego zgłoszenia przebudowy instalacji kanalizacyjnej i wodnej oraz nie uzyskał pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy instalacji gazowej.
6. 8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.