Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. J. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], znak:, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. i J. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...].
Wyrokiem z 1 października 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 909/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] (z [...] lutego 2003 r. nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (z [...] grudnia 2002 r.).
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2016 r. M. J. (dalej skarżąca) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] [...] lutego 2003 r., nr [...], znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Uzasadniając wydane postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest brak w obrocie prawnym aktu mogącego być przedmiotem weryfikacji. Organ zaznaczył także, że wobec wyeliminowania z obiegu prawnego ww. decyzji Wojewody [...] [...] lutego 2003 r., nr [...] znak: [...], dokonanego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 października 2004 r., sygn. akt 7/lV SA 909/03, brak jest przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca motywowała swój wniosek podnosząc:
- 1) rażące naruszenie prawa przez Starostę [...] w procedurze wydawania w dniu 13 grudnia decyzji pozwolenie na budowę, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 kpa., a także
- 2) nieprawidłowości popełnione przez GINB przy wydawaniu postanowienia w dniu [...] lutego 2017 r.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawcą jest jedynie M. J. będąca sąsiadem inwestora, ponadto wnioskodawca nie wnosił o unieważnienie decyzji Wojewody [...][...] lutego 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r., a właśnie decyzji Starosty.
Rozpoznając powyższy wniosek, organ zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyjaśnił, iż samo złożenie żądania wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, bowiem na wstępnym etapie organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić tylko w razie wystąpienia przeszkód formalnoprawnych, takich jak brak legitymacji do złożenia wniosku czy brak zdolności do czynności prawnych, bądź nie istnienia kwestionowanego aktu.
Dalej GINB podał, że w toku postępowania nieważnościowego, organ ustalił, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r., prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 października 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 909/03 zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przytaczając przesłanki odmowy wszczęcia postepowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa, GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało odmówić wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r. nr [...].
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wyjaśnił, że S.J. złożył wniosek w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik córki M J. Co do wskazanego we wniosku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14, stwierdził, iż dotyczył on odmiennego stanu faktycznego, gdy ocenie podlegała dopuszczalność odmowy wszczęcia postepowania nieważnościowego na wniosek osoby niebędącej zdaniem organu stroną postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie, mającej charakter opisowy, strona skarżąca podniosła sprzeczności argumentacji wydanych przez GINB postanowień, z zasadami "logicznego rozumowania", a także z istniejącą linią orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne. Domagała się zatem ponownego rozpatrzenia sprawy przez GINB.
Uzasadniając skargę jej autor podkreślił, że wnioskodawcą w sprawie jest M. J., ponadto błędne jest stanowisko organu w kwestii podważania prawa skarżącej do bycia stroną według art. 61a § 1 kpa. Wywiedziono także w skardze, że stanowisko GINB jest nieprawidłowe, co do wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadkach nieistnienia kwestionowanego aktu prawnego – tj. w przypadkach "wyeliminowania go z obrotu prawnego", co potwierdza wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie IV SA/Po 439/14 – potwierdzony opinią prawną dr. M K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa, dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.
18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kpa pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Sąd wziął pod uwagę to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jednoznacznie wskazuje na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tj. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, która, co istotne, ostatecznie została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA 909/03.
Co do zasady, wyjaśnić należy skarżącej, że postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję organu II instancji (decyzję ostateczną).
Reasumując, Sąd uznał, że organ mógł postanowić o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, już tylko z tej przyczyny, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej, a takie było jednoznaczne żądanie wniosku.
Drugą przesłanką, dla której Sąd uznał za zasadne oddalenie skargi było to, że Sąd, co do zasady podziela stanowisko organu - nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym w dacie wniosku.
Skoro decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, w tym czasie nie istniała już w obrocie prawnym, to nie było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niej.
Celem, szczególnego trybu postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która dotknięta jest jedną z wad nieważnościowych, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.
W sytuacji, kiedy decyzja ta została już wyeliminowana, nie ma uzasadnienia dla wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do niej.
Dodać należy, że w literaturze wskazuje się (jeszcze na gruncie uchylonego z dniem [...]kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 kpa), że niedopuszczalność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego lub gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2010, s. 376).
W tej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności postępowania nieważnościowego polegająca na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro głównym celem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zawierającej kwalifikowane wady prawne, to w sytuacji, gdy nie istnieje już decyzja, której ważność ma być poddana ocenie, brak jest przedmiotu postępowania nieważnościowego. Podobne stanowisko było wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r., II OSK 836/07, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 698/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1456/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Jednocześnie w nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że sąd w składzie orzekającym nie neguje w żadnym razie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (IV SA/Po 439/14), dotyczącego podobnej materii prawnej, a mianowicie wszczęcia postępowania nieważnosciowego co do decyzji, która wygasła. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w cytowanym wyroku, że utrata ważności decyzji na skutek jej wygaśnięcia nie powoduje zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji. Zważyć jednak należy, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, podlegała kontroli sądu i wyrokiem została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA 909/03 z dnia 1 października 2004 r.).
Sąd podziela pogląd przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych powyżej.
Również opinia dołączona do skargi dr M. K. jest opinią nie wiążącą Sąd, dotyczy ona stwierdzenia nieważności wygasłej decyzji, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją wyeliminowaną z obrotu prawnego, czyli podlegającej już uprzedniej kontroli sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.